Por Ignacio Kunz-Bolaños*
El cambio de administración en el gobierno federal abre oportunidades para que ahora sí se atiendan rezagos en materia del desarrollo urbano y territorial en México. Empezamos con el pie derecho, con el nombramiento de la Mtra. Edna Vega Rangel, socióloga con una amplia trayectoria en la administración pública en temas urbanos y de vivienda. Estamos hablando de más de 25 años de experiencia en el servicio público, además de conocer el trabajo de consultoría y haberse desempeñado también como académica, siempre en temas urbanos y de vivienda. Destaca el haber sido Directora General de la Comisión Nacional de Vivienda (2018-2022) y posteriormente Subsecretaria de Ordenamiento Territorial y Agrario de la SEDATU. Contar con alguien especialista en el tema y con amplia trayectoria resulta muy alentador.
Los temas urbanos territoriales son muy complejos por dos razones principales, primero, implican la integración de muy diversos aspectos: económicos, políticos, sociales, jurídicos, culturales, financieros, administrativos, tecnológicos y espaciales, entre algunos más; y segundo, son transversales, lo que significa que se articulan con todas las demás áreas de la administración pública, por lo que una buena política de gobierno depende en mucho de una adecuada implementación territorial.
Tristemente México las secretarías responsables del tema urbano territorial, desde la SEDUE de mediados de los 80s del siglo pasado, hasta la SEDATU, pasando por la SEDESOL, siempre estuvieron presididas por funcionarios no especialistas con la excepción de Luis Donaldo Colosio. Son temas que se han trivializado, pero lo peor es que la falta de seriedad no ha venido sólo desde la gestión pública, sino también se han acomodado muy a gusto en un ambiente de poca reflexión y poca autocrítica las universidades y la mayoría de los especialistas.
Son muchos los problemas de las ciudades y las regiones en México: la profunda desigualdad socio territorial, las carencias, como las de vivienda e infraestructura, las deficiencias en la movilidad local y regional, la pobre accesibilidad a los servicios, la falta de recursos financieros, y en general, una conformación territorial muy ineficiente. En la base de todos estos problemas urbano-territoriales yo identifico un elemento clave: la especulación.
La planeación del territorio que se implantó en el país se derivó de la escuela racional-comprehensiva de hace unos 80 años, un planteamiento a manera de plan maestro que considera que el planificador es capaz de definir lo mejor para la ciudad en el largo plazo en un contexto de neutralidad ideológica y de blindaje a los grupos de interés. Lo cual sabemos ha sido una enorme mentira. Este tipo de planeación no reconoce ni las constantes transformaciones en las ciudades o procesos de cambio, ni la incapacidad para determinar lo que va a pasar en el futuro. Tampoco toma en cuenta diversas fuerzas externas al proceso de planificación sobre las que no se tiene un control central, ni se toman en cuenta las preocupaciones y los intereses legítimos de grupos y ciudadanos, por desgracia, es común que los planificadores se vean obligados a reconocer intereses no legítimos y no convenientes para el interés común. En pocas palabras, es imposible establecer en un plano rígido y por adelantado cuál es el modelo óptimo que debe tener el territorio, y por supuesto su implementación es una ilusión.
En esta lógica, la planeación se concibe con un proyecto de ciudades que suele reducirse a un mapa de zonificación de usos de suelo con sus intensidades que está muy lejos de ser lo más conveniente para la sociedad. En otra oportunidad podré exponer errores de la planeación que pueden calificarse de hilarantes. Se trata de un esquema dicotómico en donde se establece qué se puede hacer y qué no, sin importar si es lo mejor para la ciudad y si corresponde a los intereses legítimos de los ciudadanos. Esa definición de usos de suelo e intensidades es una asignación de derechos de desarrollo a los propietarios, lo que es válido y constitucional, pero está plagada de errores.
El problema surge porque los valores del suelo y por lo tanto, una parte de la riqueza patrimonial depende de esas asignaciones, en otras palabras, el planificador puede determinar, casi siempre con poca conciencia, el valor de las propiedades, lo cual se vuelve un incentivo a la especulación, para algunos propietarios que se consideran “inversionistas”, que pretenderán maximizar el valor de sus terrenos, lo que logran a través a través de los cambios en esas asignaciones de derechos, siendo tres las principales formas: cambio en la definición de suelo no urbanizable a urbanizable; cambio de uso del suelo; y aumento de intensidad. Es importante mencionar que estos cambios suponen aumentos de valor del suelo que se miden en cientos e incluso en miles por ciento. Son un gran incentivo.
La pregunta obligada es cómo se logran estos cambios, y la respuesta quizá todos la conocemos, es convenciendo a las autoridades casi siempre municipales de dar trámite al cambio de usos o intensidades del suelo, lo que requiere convencer a no pocos funcionarios y a los regidores que suelen ser lo que en última instancia los aprueban.
En síntesis, un modelo de planeación arcaico e ineficiente que abre enormes oportunidades a la especulación que a su vez incentiva la corrupción. ¿Qué retos se presentan para la próxima administración para replantear la forma en que intervenimos en las ciudades y el territorio?
En la base de esa problemática está la forma de concebir la intervención en las ciudades y el territorio, si no cambiamos ese paradigma, lo que debió de impulsarse desde las universidades desde hace al menos 5 décadas, no se podrán realizar los demás ajustes.
Ese cambio de pensamiento deberá reflejarse en primera instancia en el marco jurídico de la planeación en donde quedan implicada principalmente tres leyes: la de asentamientos humanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano, la de equilibrio ecológico y protección al ambiente, y la agraria, que requieren de una actualización soportada por un pensamiento moderno y progresista y por supuesto, en su reglamentación.
Algunos de los temas que se deben atender es la articulación de lo territorial, principalmente entre los ordenamientos territoriales y los ambientales, que no deberían ser dos, sino uno único que integre los dos componentes; pero también entre el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano. Por otra parte, específicamente respecto a la Ley Agraria se debe revisar el alcance de las facultades y responsabilidades de los comisariados ejidales, que suelen manejarse como pequeñas naciones soberanas.
También es importante fortalecer el régimen municipal, revisar cuáles son sus competencias y obligaciones, así como los mecanismos de sanción por su incumplimiento, o por prácticas ilegales. Sería necesario considerar las enormes diferencias en las capacidades técnicas, administrativas y financieras de los municipios, y diseñar mecanismos de formales y efectivos de acompañamiento, más allá de sólo soltarles recursos federales.
El cambio de concepción en lo metodológico es esencial. Se debe abrir la posibilidad de una mayor diversidad y flexibilidad metodológica que reconozca la variedad de los contextos urbanos y territoriales. No es inteligente aplicar el mismo esquema a municipios rurales de 20,000 habitantes y a municipios urbanos con más de un millón de personas. Se deben de recuperar los esquemas simplificados. Deben cambiarse los viejos parámetros de regulación como el uso de densidades habitacionales, que ponen en desventaja a los pobres y producen un encarecimiento general del suelo en la ciudad. De hecho, actualmente, en un contexto de fuerte especulación y el uso de densidades no es viable producir vivienda asequible.
Los diagnósticos deben ser estratégicos, participativos y focalizados, y evitar las enormes descripciones promovidas por los esquemas actuales de planeación, esto por dos razones principales: consumen muchos recursos económicos y de tiempo y no responden a las necesidades de la población para la cual se planifica. Me atrevería a decir que no sirven de nada.
Un camino para mejorar la calidad de los programas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial sería a través de los concursos, actualmente se asignan al más barato, lo que muchas veces son los técnicamente más débiles porque supone reducir los recursos al mínimo. Sería mejor publicar el monto fijo a pagar por la ejecución de la obra o estudio y asignarlo a la mejor propuesta técnico-metodológica. Así hay control del recurso y se maximiza la calidad.
También debe revisarse el tema metropolitano. A diferencia de lo que se ha pensado en las últimas décadas la esencia del problema metropolitano es la coordinación entre jurisdicciones, entre los municipios que conforman la zona metropolitana y entre ellos y el gobierno estatal, y para ciertos temas, el federal. No se trata de una cuestión de hacer el mismo programa en un territorio más grande que incluya toda el área metropolitana, se trata por el contrario, de establecer las bases y la obligatoriedad de la coordinación, necesidad que rebasa lo metropolitano, ya que también se requiere de coordinación entre municipios y entidades independientemente de que constituyan o no una zona metropolitana. Deberá de rescatarse el concepto de “territorios blandos” de Andreas Faludi para la coordinación, en lugar de que pasen los años y continúen las discusiones entre CONAPO, INEGI y SEDATU para definir áreas metropolitanas, mejor que se cuente con las herramientas técnicas y jurídicas para facilitar, y en su caso obligar, la coordinación territorial entre jurisdicciones y que se coordinen los que lo requieran.
Y finalmente, para este breve escrito porque puede haber muchas otras cosas que atender en los esquemas legales que regulan el territorio, deben incorporarse a la ley y reglamentarse los instrumentos de gestión del desarrollo territorial y, en especial, de financiamiento por la vía de gestión de la valorización.
Esto último sobre la incorporación a la ley y su reglamento de instrumentos de gestión de la valorización del suelo tiene tres implicaciones importantes. En primer lugar, ofrece una fuente importante de recursos financieros a los gobiernos municipales, lo que les permitirá atender de forma más eficiente y eficaz las demandas de la ciudad y de sus habitantes. En segundo lugar, puede ser utilizados como un mecanismo para conducir los procesos urbanos hacia los objetivos del interés colectivo. En vez de ofrecer un esquema irrealizable y fijo de lo que quiere el planificador sobre la ciudad, se reconocen los proceso y se redirigen hacia lo que la sociedad necesita. Y en tercer lugar, el uso de instrumentos de gestión de la valorización es un fuerte desincentivo a la especulación y consecuentemente, a la corrupción.
*Ignacio Carlos Kunz Bolaños,
Académico de la
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México.
