Por Karim Oviedo*
La frase: “México necesita modernizar sus catastros y registros públicos de la propiedad” parece que se dijo en 1999 y sigue vigente con la iniciativa de ley presentada dentro del paquete económico este 8 de septiembre de 2026 como anexo h), según se aprecia en la Gaceta Parlamentaria.
La iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal para expedir la Ley General para el Fortalecimiento y Armonización Catastral y Registral parte de un diagnóstico correcto: existen profundas diferencias entre entidades federativas y municipios en materia de actualización, digitalización, cartografía, interoperabilidad, capacidad técnica y calidad de la información inmobiliaria. Esta iniciativa tiene fundamento en el artículo 73 fracción XXIX-R Constitucional, que faculta al Congreso para “…expedir las leyes generales que armonicen y homologuen la organización y el funcionamiento de los registros civiles, los registros públicos inmobiliarios y de personas morales de las entidades federativas y los catastros municipales.”
El problema es que la iniciativa propone una transformación nacional de gran alcance sin resolver adecuadamente la cuestión que durante décadas ha limitado cualquier intento serio de modernización: la capacidad técnica, institucional y económica de los municipios para llevarla a cabo.
La propuesta contiene avances importantes que pretende establecer una Clave Única Catastral, una Cédula Única Catastral y Registral, una Plataforma Nacional Catastral, modelos homologados para trámites y servicios, mecanismos de interoperabilidad con los Registros Públicos de la Propiedad y estándares comunes para actualizar y compartir información. Todo ello puede mejorar la certeza jurídica, simplificar operaciones inmobiliarias, fortalecer la planeación urbana y, eventualmente, elevar la capacidad recaudatoria municipal. Sin embargo, el verdadero problema no está únicamente en lo que pretende hacer la ley, sino en determinar quién tendrá la capacidad material y financiera para hacerlo.
La discusión necesariamente debe comenzar en el artículo 115 constitucional, porque el catastro no es simplemente una base de datos. Es una institución directamente vinculada con la hacienda municipal. La fracción IV del artículo 115 establece que los municipios administrarán libremente su hacienda y percibirán las contribuciones que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, incluyendo su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora. También corresponde a los ayuntamientos proponer a las legislaturas estatales las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para determinar las contribuciones inmobiliarias.
Esto significa que el catastro cumple simultáneamente funciones fiscales, territoriales, urbanísticas, administrativas y patrimoniales. Un municipio que no conoce correctamente qué existe dentro de su territorio, cuánto mide, qué se ha construido, cómo se ha subdividido o cuál es el valor económico aproximado de los inmuebles tiene necesariamente una capacidad limitada para administrar su territorio y recaudar el impuesto predial. Por eso, cualquier política nacional de modernización catastral debe respetar la autonomía municipal y, al mismo tiempo, reconocer que no todos los municipios poseen las capacidades necesarias para ejercer plenamente las facultades que la Constitución les reconoce.
Una tarea pendiente desde la reforma constitucional de 1999
Este problema no es nuevo. La reforma constitucional al artículo 115 publicada el 23 de diciembre de 1999 estableció en su artículo Quinto Transitorio que, antes del ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas estatales, en coordinación con los municipios, debían adoptar las medidas necesarias para que los valores unitarios de suelo utilizados como base de las contribuciones inmobiliarias fueran equiparables a los valores de mercado. La propia reforma contemplaba que se realizaran los ajustes necesarios a las tasas para garantizar los principios de proporcionalidad y equidad tributaria.
Han pasado más de dos décadas desde aquella disposición constitucional y todavía existen enormes diferencias entre municipios. La propia exposición de motivos de la nueva iniciativa reconoce que las instituciones catastrales presentan distintos niveles de desarrollo, actualización, sistematización y digitalización, y que en numerosos casos los valores catastrales no reflejan adecuadamente la realidad económica de los inmuebles.
Esta situación permite formular una crítica que debería ser central en el debate legislativo: México no ha carecido únicamente de normas en materia catastral; ha carecido de capacidad institucional y presupuestaria suficiente para cumplirlas de manera homogénea en todo el territorio nacional. Si desde 1999 existe un mandato constitucional para mejorar las bases inmobiliarias municipales y en 2026 todavía reconocemos importantes rezagos, resulta difícil suponer que una nueva ley, por sí sola, resolverá el problema.
La lección debería ser que una obligación jurídica a cargo de los municipios requiere infraestructura tecnológica, personal especializado, sistemas de información geográfica, levantamientos, cartografía, valuación, capacitación, digitalización y mantenimiento permanente, por lo que el mandato legal debe ir acompañado de los medios necesarios para cumplirlo.
Los beneficios de la nueva ley son reales
La iniciativa tiene virtudes que no deben perderse de vista, por ejemplo, el Plan Nacional Catastral pretende desarrollar y fortalecer los catastros, homologar procesos y criterios técnicos, impulsar la actualización permanente de la información, establecer estándares y modelos de datos y fortalecer las capacidades institucionales de las autoridades catastrales.
De esta manera, la Plataforma Nacional Catastral busca establecer un mecanismo de coordinación tecnológica entre Federación, estados y municipios. De acuerdo con la iniciativa, deberá integrar cartografía, módulos de gestión de trámites y servicios, gestión del impuesto predial y pagos digitales. Esto puede significar un avance considerable para ciudadanos, desarrolladores, inversionistas, notarios y autoridades, especialmente si consigue reducir duplicidades, tiempos de respuesta, diferencias entre bases de datos y posiblemente, reducir los fraudes inmobiliarios.
Otro de los avances más relevantes es la vinculación entre catastro y Registro Público de la Propiedad. Durante décadas hemos tolerado que dos instituciones públicas encargadas de describir distintos aspectos de un mismo inmueble funcionen con información que no necesariamente coincide. El Registro Público refleja primordialmente la situación jurídica de la propiedad, mientras que el catastro identifica sus características físicas, geográficas, administrativas y fiscales. La iniciativa propone relacionar la Clave Única Catastral con el Folio Real mediante la Cédula Única Catastral y Registral.
Una correcta interoperabilidad puede reducir discrepancias en superficies, ubicación, nomenclatura y antecedentes de los inmuebles. También puede mejorar la seguridad jurídica de las operaciones inmobiliarias, facilitar la planeación territorial, detectar construcciones no incorporadas a los padrones y elevar la eficiencia administrativa, los cuales son objetivos correctos y necesarios.
El problema comienza cuando se supone que todos los municipios mexicanos pueden implementar esas obligaciones bajo condiciones semejantes y la realidad es que tenemos más de 2,485 realidades diferentes en cada municipio del país.
Una misma ley para municipios con capacidades profundamente distintas
La iniciativa reconoce expresamente que los municipios tienen diferentes capacidades institucionales, técnicas y presupuestales y que esas disparidades repercuten en la prestación de los servicios públicos y en la administración de sus territorios. Sin embargo, el diseño financiero de la reforma no parece responder a la profundidad del diagnóstico que en la misma se formula.
No puede compararse la capacidad de una ciudad metropolitana que cuenta con sistemas de información geográfica, cartografía digital, bases de datos integradas, personal especializado, infraestructura tecnológica y una importante recaudación propia, con la de un municipio pequeño cuyo catastro puede depender de unos cuantos servidores públicos y disponer de recursos mínimos. Ambos podrán recibir jurídicamente las mismas obligaciones, pero sus posibilidades reales de cumplirlas serán completamente diferentes.
Uno de los grandes problemas de México es la necesidad de modernizar el catastro, desconocer la base del territorio disminuye las probabilidades de una planeación adecuada, de un diagnóstico certero y de seguridad jurídica sobre la propiedad, todo ello cuesta dinero, tanto el que se deja de ingresar, como el que se debe invertir.
Es necesario actualizar cartografía, georreferenciar predios, incorporar construcciones, depurar bases de datos, adquirir o desarrollar software, mantener servidores, garantizar ciberseguridad, capacitar funcionarios, realizar levantamientos y eventualmente adquirir imágenes aéreas u ortofotografía. También requiere especialistas que permitan actualizar valores de suelo y construcción mediante metodologías técnicamente defendibles. Con esta iniciativa, la interoperabilidad puede decretarse como obligación jurídica, pero su implementación requiere infraestructura y ésta requiere presupuesto.
México ya cuenta con el Programa de Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad y Catastros, identificado como U003 dentro del Ramo 15 correspondiente a Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. El programa constituye un antecedente importante porque permite financiar proyectos de modernización y establece mecanismos de participación federal y local. Sin embargo, su escala es muy distinta a la transformación nacional que ahora pretende la nueva ley.
Además, el esquema de concurrencia financiera puede producir un efecto paradójico que enseguida explico: Los municipios que cuentan con mayores recursos propios se encuentran en mejores condiciones para aportar contrapartes y acceder a apoyos federales, mientras que aquellos con mayor rezago tecnológico pueden tener precisamente mayores dificultades para reunir los recursos necesarios. De esa manera, una política diseñada para reducir desigualdades puede terminar beneficiando más rápidamente a quienes ya poseen mejores capacidades institucionales que quienes no las tienen.
La contradicción presupuestaria de la iniciativa
El punto más delicado aparece en los propios artículos transitorios. La iniciativa establece responsabilidades para SEDATU, la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones, las autoridades catastrales y las autoridades registrales. Los municipios deberán adoptar modelos nacionales, implementar herramientas tecnológicas, utilizar la Clave Única Catastral, incorporar la Cédula Única Catastral y Registral, adoptar la Plataforma Nacional Catastral y mantener actualizada su cartografía.
Sin embargo, el artículo Octavo Transitorio establece que las erogaciones generadas por la entrada en vigor del decreto deberán cubrirse con cargo al presupuesto autorizado de los ejecutores de gasto correspondientes y dispone expresamente que su implementación no requerirá recursos presupuestarios adicionales para el presente ejercicio fiscal ni subsecuentes.
Ahí se encuentra una de las principales contradicciones de la iniciativa, porque se pretende realizar una transformación estructural de la infraestructura catastral y registral mexicana, pero al mismo tiempo se establece que dicha transformación deberá financiarse esencialmente con los recursos existentes.
Ahora bien, no sería correcto afirmar que en México no existe ningún recurso destinado a catastros, porque existe el programa U003 y existen antecedentes de inversión federal en modernización registral y catastral. El problema es diferente y más profundo: una reforma que amplía considerablemente las obligaciones y pretende construir una infraestructura nacional interoperable no viene acompañada de una fuente extraordinaria, suficiente y proporcional de financiamiento para hacerlo.
Es poco lógico que se quieran obtener más ingresos, sin considerar las inversiones necesarias, y esta contradicción adquiere todavía mayor relevancia al formar parte de la discusión asociada al Paquete Económico para el ejercicio fiscal 2027. Si se pretende convertir la modernización catastral en una verdadera política nacional, sería lógico acompañarla de una estrategia presupuestaria plurianual.
La insuficiencia presupuestaria de la reforma no consiste en que México carezca por completo de recursos destinados al catastro. Desde años anteriores existe el Programa de Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad y Catastros, U003, que ha financiado proyectos de modernización mediante esquemas de concurrencia con entidades federativas y municipios. En 2024 contó con alrededor de 88.4 millones de pesos; en 2025 con aproximadamente 91.8 millones originalmente aprobados, y en el PPEF 2026 su estructura programática reportó alrededor de 95.5 millones de pesos.
Sin embargo, en el Paquete Económico de 2027 no se identifica una ampliación presupuestaria extraordinaria y proporcional específicamente destinada a financiar proyectos de modernización para la construcción de una arquitectura nacional obligatoria que comprende una Plataforma Nacional Catastral, Clave Única Catastral, Cédula Única Catastral y Registral, interoperabilidad, cartografía actualizada y homologación tecnológica.
Armonizar no debe significar centralizar
También existe un aspecto constitucional que debe comprenderse con la creación de estándares nacionales y mecanismos de interoperabilidad que pueden ser jurídicamente razonables e incluso necesarios, pero no deben convertirse en un mecanismo indirecto de centralización de una función estrechamente relacionada con la hacienda municipal.
La iniciativa intenta preservar este equilibrio al señalar que el Plan Nacional Catastral deberá aplicarse bajo principios de concurrencia, corresponsabilidad, apoyo técnico y respeto al ámbito competencial previsto constitucionalmente. Sin embargo, será indispensable revisar cuidadosamente los lineamientos, modelos y reglas técnicas que posteriormente se emitan.
La Federación puede promover estándares nacionales, establecer mecanismos de intercambio de información y desarrollar infraestructura tecnológica común. Lo que no debería hacer es sustituir las decisiones que constitucionalmente corresponden a los municipios y a las legislaturas estatales en materia de hacienda municipal.
Armonizar información no significa absorber competencias.
La actualización catastral tampoco debe presentarse como sinónimo de aumentar indiscriminadamente el impuesto predial. Una cosa es actualizar correctamente los valores inmobiliarios y otra distinta determinar las tasas aplicables. La propia reforma constitucional de 1999 reconoció esta diferencia al ordenar aproximar los valores utilizados para las contribuciones inmobiliarias a los valores de mercado, pero también contempló ajustes en las tasas impositivas necesarios para mantener la proporcionalidad y la equidad tributaria.
Este tema es delicado porque ha habido recientes intentos para que los estados graven con un impuesto estatal las traslaciones de dominio, lo cual encarece la propiedad y hace menos competitivos para inversiones a esas entidades y los ingresos son mínimos, comparados con los problemas que acarrean, incluyendo amparos que en la mayoría de las ocasiones terminan por tildar dichos impuestos de inconstitucionales.
Volviendo a la reforma, una política catastral moderna puede incluso permitir una mejor recaudación sin generar incrementos desproporcionados. Incorporar construcciones omitidas, identificar correctamente los predios, actualizar superficies, eliminar privilegios, reducir evasión y mejorar la cobranza, esto, sin duda, permitirá distribuir de manera más equitativa la carga tributaria.
El verdadero problema mexicano es un círculo vicioso: catastros deficientes producen baja recaudación; la baja recaudación genera municipios financieramente débiles, y los municipios financieramente débiles carecen de recursos para modernizar sus catastros. La ley puede ayudar a romper ese círculo, pero únicamente si viene acompañada de inversión institucional.
Lo que debería corregir el Congreso
En la mesa de los legisladores todavía hay oportunidad de modificar la iniciativa, si es que la voluntad se los permite, estamos a tiempo de que pueda convertirse en una reforma de enorme importancia. Una primera modificación debería ser revisar el artículo Octavo Transitorio para evitar que una transformación de alcance nacional nazca limitada presupuestariamente. Al mismo tiempo, debería establecerse un Programa Nacional Plurianual de Modernización Catastral y Registral, con recursos identificables y metas verificables.
También sería necesario realizar un diagnóstico nacional que clasifique a los municipios conforme a su grado de desarrollo catastral. No todos requieren lo mismo. Algunos necesitan interoperabilidad; otros requieren migración tecnológica; actualización cartográfica, y existen municipios que prácticamente requieren crear o reconstruir su infraestructura catastral.
Los apoyos federales deberían considerar esa realidad. No resulta razonable exigir las mismas aportaciones a municipios metropolitanos con alta capacidad recaudatoria y a gobiernos locales cuya hacienda apenas alcanza para prestar los servicios públicos fundamentales. Podrían establecerse porcentajes diferenciados de participación federal de acuerdo con capacidad fiscal, rezago tecnológico y población.
La reforma debería incluir además un programa permanente de profesionalización del personal catastral, mecanismos de asistencia técnica federal y estatal, estándares de ciberseguridad y una transición gradual que evite imponer obligaciones imposibles de cumplir en plazos uniformes.
Asimismo, sería conveniente establecer indicadores nacionales de desempeño que permitan conocer qué porcentaje de los predios se encuentra georreferenciado, qué proporción de la cartografía está actualizada, cuál es el grado de coincidencia entre catastro y Registro Público, cuántas construcciones se encuentran incorporadas correctamente, cuál es el nivel de digitalización y cómo evoluciona la recaudación predial como resultado de la modernización.
Sólo entonces podría hablarse de una verdadera política nacional de fortalecimiento catastral.
Una buena ley puede fracasar si no existe capacidad para cumplirla
México necesita tener esta discusión de ley, necesitamos mejores catastros, mejores registros públicos, información territorial confiable, interoperabilidad, trámites más sencillos y mayor seguridad jurídica para las operaciones inmobiliarias. También necesita fortalecer las haciendas municipales y reducir la dependencia financiera de los gobiernos locales respecto de las transferencias federales. En esos objetivos, la iniciativa avanza en la dirección correcta.
Pero existe una lección que no debería ignorarse. Desde la reforma constitucional de 1999 existe un mandato para fortalecer las bases inmobiliarias municipales y aproximar los valores utilizados para las contribuciones inmobiliarias a los valores de mercado. Más de veinte años después seguimos reconociendo enormes diferencias entre municipios. El problema nunca fue exclusivamente jurídico. Ha sido también institucional, técnico y financiero.
Por ello, si ahora México pretende dar un salto todavía mayor hacia plataformas nacionales, interoperabilidad, cartografía permanentemente actualizada, una Clave Única Catastral y la integración automática con los registros públicos, el Congreso debe responder una pregunta elemental: ¿con qué recursos se financiará esa transformación?
No se puede exigir a miles de municipios que desarrollen capacidades que históricamente no han tenido y, al mismo tiempo, establecer en los transitorios que no existirán recursos presupuestarios adicionales para hacerlo.
De mantenerse así la iniciativa, existe incluso el riesgo de obtener un resultado contrario al objetivo planteado. Los municipios con capacidad económica podrán modernizarse rápidamente, mientras aquellos con menores recursos avanzarán lentamente o dependerán de apoyos federales insuficientes. Una ley diseñada para reducir las diferencias catastrales podría terminar ampliándolas.
México sí necesita una Ley General para el Fortalecimiento y Armonización Catastral y Registral, pero necesita algo más que una buena arquitectura jurídica. Necesita convertir esa legislación en una verdadera política de Estado respaldada por capacidad institucional y financiamiento suficiente.
Porque una norma puede establecer obligaciones, estándares y plazos, pero no puede producir por sí misma servidores, cartografía, especialistas, sistemas de información ni capacidad técnica municipal.
Sin presupuesto suficiente, la armonización catastral corre el riesgo de existir en la ley, pero no en el territorio, sería otra reforma como la de 1999.
*Karim Oviedo
Miembro del Consejo Consultivo de AMPI. Ex Presidente Nacional de AMPI 2025
