Por Alfonso Iracheta*
Las políticas de ocupación de tierra urbana vacante se utilizan para incentivar y/o presionar a propietarios y desarrolladores inmobiliarios, para que ocupen los predios vacíos dentro de los cascos urbanos, de acuerdo con lo establecido en los planes de desarrollo urbano. Muchos países y más recientemente en América Latina, utilizan estas políticas ante la indiferencia de los actores sociales frente a los problemas de dispersión de construcciones e instalaciones dentro de las ciudades que tienen como consecuencia que grandes superficies se mantengan vacantes y sujetas a procesos especulativos.
La consecuencia de esta indiferencia es el incremento indiscriminado de espacios vacíos dentro de la ciudad que, teniendo condiciones de ocupación inmediata (infraestructura y servicios urbanos), no son aprovechadas de acuerdo con lo que establecen los planes de ordenamiento urbano.
El problema es que si bien la propiedad privada del suelo otorga a sus propietarios el derecho a usufructuar sus predios, las decisiones de cuándo y en qué ocuparlos, corresponden al derecho urbanístico y a los procesos de planificación urbana, a través de los cuales, la autoridad municipal define, consensuadamente con los propietarios y tenedores de predios urbanos y suburbanos, los usos, las densidades e intensidades de uso; es decir, dónde poner qué instalaciones y edificaciones, cuándo hacerlo y en qué proporciones y condiciones; en otras palabras, a través de los planes y programas de desarrollo urbano, de manera participative y corresponsable se deben establecer las obligaciones “de hacer y de no hacer” que corresponden a los ciudadanos y sus organizaciones y empresas.
Lamentablemente, los planes urbanos han mostrado sus insuficiencias para este propósito porque en general, no representan el acuerdo socio-político y de corresponsabilidad entre los actores sociales y el gobierno municipal para que las decisiones de localización y aprovechamiento del suelo urbano y urbanizable se cumplan.
Hasta hoy, el resultado es que los vacíos urbanos benefician a sus propietarios y a los especuladores inmobiliarios, porque conforme se incrementa la inversión pública (y privada) en el entorno de estos predios, la tendencia es a que sus valores se incrementen.
Dichos incrementos son, mayoritariamente, el resultado del esfuerzo comunitario que, a través de la obra pública y las decisiones de planificación principalmente, mejoran las condiciones promedio de urbanización y con ello valorizan los predios.
Al no existir una estrategia de redistribución de estos incrementos de valor entre los que los generan, las autoridades locales tienen que asumir los costos crecientes de construcción y mantenimiento de infraestructuras que implica mantener predios vacíos servidos y abrir nuevos frentes de urbanización para cubrir las necesidades de la ciudad que podrían racionalizarse bajo el modelo de ciudad compacta.
El riesgo que enfrentan las ciudades mexicanas es que se ha llegado a excesos que no solo ponen en riesgo la posibilidad de alcanzar un modelo territorial más eficiente y compacto, sino que ponen en riesgo también el mercado inmobiliario.
La razón es que la magnitud de tierra vacante dentro del “casco urbano” es sumamente grande. Solo a manera de ejemplo, las cinco ciudades y metrópolis que se incluyen en este texto tienen magnitudes de predios vacíos que van de 553 has, en la Zona Metropolitana de Veracruz (2020), a 1 mil 984 has en la Zona Metropolitana Irapuato-Salamanca (2019) y a 1 mil 947 has en el municipio de San Luis Potosí (2018), representando, en estos dos últimos casos 9.8% y 8.2% de su área urbanizada.
A esta tierra se debe agregar la que se encuentra en la periferia, dentro del municipio o en municipios conurbados, que está igualmente sujeta a especulación inmobiliaria ante la expectativa de urbanizarla y también, las superficies acumuladas de desarrollos y proyectos inmobiliarios que regularmente se encuentran en proceso de aprobación o ejecución.
El resultado observado en casi todas las ciudades y metrópolis mexicanas, es que la superficie total de suelo vacante y en proceso de ocupación, tiende a ser mucho mayor que la superficie requerida por la ciudad (o metrópoli) para su crecimiento en las siguientes 2 o 3 décadas, según lo establecen las proyecciones de población, las perspectivas de crecimiento económico y las densidades e intensidades de uso del suelo en la ciudad o metrópoli actuales.
Lo anterior implica que cualquier adición o cambio del uso del suelo en la periferia urbana semi-rural o rural, afectará de forma directa la capacidad de la ciudad para proveer servicios y equipamientos de forma eficiente, porque en lugar de ocuparse el suelo vacante intraurbano que cuenta con infraestructura y equipamiento, estas adiciones de suelo en la periferia requieren de nueva infraestructura y equipamientos públicos que implican cargas adicionales a la sociedad por el incremento de costos de inversión y mantenimiento por parte de los ayuntamientos de dichas infraestructuras y por los costos de movilidad que tienen que asumir los ciudadanos. Todo ello, ante la posibilidad de ocupar predios vacíos dentro del tejido urbano.
Si se considera que buena parte de los planes municipales de desarrollo urbano en México definen superficies como “urbanizables” en magnitudes mucho mayores a las requeridas a futuro, el resultado es una expansión ilimitada de la especulación con la tierra y en consecuencia, propietarios y desarrolladores aplican dos estrategias: la primera ocupar el suelo urbanizable en las localizaciones con los precios de suelo menores -y por ello, las más alejadas de los límites urbanos- impidiendo la continuidad del tejido urbano y agudizando la dispersión de usos del suelo.
La segunda, es la promoción de cambios en los usos del suelo de rural a urbano en zonas “no urbanizables” y por ello, aún más baratas que suelo urbanizable con lo que se aprecia una tendencia al incremento, en muchos casos desmedido, de la oferta de suelo para usos urbanos, agudizando aún más la dispersión y fractura del tejido urbano en las ciudades y metrópolis.
Una consecuencia adicional es que generalmente, estos excesos en la oferta de suelo para usos urbanos no implica que los precios bajen, ya que se utiliza la incorporación o retiro de suelo del mercado como mecanismo de control de precios (especulación).
De ese modo, si no se aplican mecanismos eficaces para controlar la especulación sobre el suelo urbanizable, no será posible que la ciudad/metrópoli logre algún día una estructura urbana compacta y eficiente. Se requieren decisiones serias y profundas en los tres ámbitos de gobierno y particularmente en los ayuntamientos, con visión de largo plazo y ampliamente consensuadas con los actores sociales, basadas en dos evidencias: la primera, que la ciudad compacta y consolidada es más habitable y barata para todos los ciudadanos; la segunda, que la ciudad espacialmente fracturada y dispersa, provoca costos -económicos, ambientales y sociales- que reducen la calidad de vida de las personas, la productividad de la base económica y la eficiencia en la funcionalidad urbana.
De ahí que las políticas de suelo para incentivar y/o presionar la ocupación de vacíos urbanos, son fundamentales para reducir los costos promedio de urbanización y de mantenimiento de la infraestructura, además de ser mecanismos de reducción de las disparidades socio-espaciales y de ordenación física de la ciudad.
Estas políticas deben ser de aplicación general al espacio urbano y urbanizable de las ciudades y de las zonas metropolitanas, pues se contemplan para los espacios vacíos internos de la ciudad, teniendo también aplicación para áreas periféricas de nuevo desarrollo.
Consisten en avanzar en la compactación y consolidación del área urbanizada (no necesariamente elevando las densidades), permitiendo mayor intensidad en el uso del suelo donde las infraestructuras lo permitan. Desde una perspectiva general, estas políticas implican la adopción de un modelo de crecimiento inteligente y sustentable, que aproveche de manera óptima la inversión ya instalada a través de la ocupación del suelo vacante y la consolidación del tejido urbano, y que racionalice la ocupación de la periferia urbana, procurando al mismo tiempo la preservación de los espacios de valor ambiental.
En consecuencia, la política de ocupación del suelo vacante del casco urbano debe estar enfocada, además de la compactación de la ciudad, a la satisfacción de las necesidades de suelo y vivienda de los grupos de más bajo ingreso, ya que son los que más se requieren y los que son fuente de los problemas más importantes de la ciudad; igualmente, a la provisión de espacio público y equipamientos sociales y a la preservación y mejora de las condiciones ambientales. Sus propósitos principales son:
- Ocupar prioritariamente los lotes vacíos del casco de la ciudad enfatizando los usos habitacionales de bajo ingreso, el espacio público y suelo para actividades productivas (empleo local).
- Promover una mezcla compatible de usos del suelo para reducir las necesidades de transporte y movilidad de las personas al contar en la cercanía de sus viviendas con las funciones urbanas que requieren cotidianamente.
- Desalentar la expansión urbana periférica, incentivando usos no urbanos (agricultura, forestación, ecoturismo, otras).
- Elevar la eficiencia promedio de la ciudad y reducir los costos de construcción y mantenimiento de la infraestructura a través de acciones de compactación y consolidación de cada barrio, corredor y subcentro urbano.
Para su aplicación, estos propósitos requieren de dos tipos de política que atienden a dos problemas distintos, aunque estrechamente vinculados.
- La primera, se relaciona con la necesidad de ocupar los vacíos urbanos.
- La segunda, busca controlar el crecimiento periférico de la ciudad ocasionado en buena medida por la construcción de desarrollos habitacionales de bajo ingreso, asentamientos irregulares y otras instalaciones urbanas (comerciales, industriales, de logística).
Lo anterior quiere decir, que las dos políticas son complementarias y su aplicación debe estar estrechamente vinculada, de modo que se genere una solución conjunta a los problemas mencionados.
Dadas las condiciones de las ciudades mexicanas y la magnitud de suelo vacante que tienen, la implementación conjunta de las políticas se debe entender como una oportunidad muy valiosa, en donde es posible satisfacer la demanda habitacional sobre todo de menor ingreso y de las funciones urbanas asociadas a la vivienda, utilizando los vacíos urbanos existentes.
Ambas políticas requieren de sistemas diferenciados de estímulos (y desestímulos) a la inversión privada (política fiscal urbana), que fomente la participación de los propietarios y los empresarios con el gobierno, principalmente el municipal, no sólo como gestor y facilitador de proyectos, sino como promotor del desarrollo económico y social con una clara visión de ordenamiento del espacio urbano y reducción de la presión ambiental que provoca la ciudad.
Mapa 1. Vacíos urbanos en el municipio de Manzanillo, Colima, 2019.
Fuente: Centro Eure, SC. a partir de fotointerpretación a través de Google Earth. Consultado los días del 3 de marzo al 24 de abril de 2020. Imágenes de satélite Landsat 8 OLI 15/píxel, 2019.
Mapa 2. Vacíos urbanos en la Zona Metropolitana de San Luis Potosí, SLP 2019.
Fuente: Centro Eure, SC. a partir de fotointerpretación a través de Google Earth. Consultado los días del 3 de marzo al 24 de abril de 2020. Imágenes de satélite Landsat 8 OLI 15/píxel, 2019.
Mapa 3. Vacíos urbanos en la Zona Metropolitana Irapuato Salamanca, Gto. 2018.
Fuente: Centro Eure, SC. a partir de fotointerpretación a través de Google Earth. Consultado en mayo de 2018. Imágenes de satélite Landsat 8 OLI 15/píxel, 2018.
Mapa 4. Vacíos urbanos en la Zona Metropolitana de Veracruz, Ver. 2021.
Fuente: Centro EURE SC. Teledetección a partir de Imágenes Sentinel con una definición de 10m/pixel. Mayo 2021. Fotointerpretación a través de Google Earth.
Mapa 5. Vacíos urbanos en el municipio de Lerma, Estado de México 2022.
Fuente: Centro Eure, SC. a partir de fotointerpretación a través de Google Earth. Consultado el mes de octubre de 2022. Imágenes de satélite Sentinel 2A a 10/píxel, abril de 2022.
Este texto forma parte de la 2º edición de Revista Futuros Urbanos
*Alfonso Iracheta
Arquitecto, MPhil en Planeación Urbana y PhD en Estudios Regionales. Ha publicado más de 10 libros y más de 70 artículos y capítulos de libro. Es miembro del Consejo Mundial Asesor de ONU-HABITAT y consultor en México y otros países en temas de planeación territorial, suelo y vivienda, entre otros. Obtuvo el Premio de Ciencia y Tecnología 2009 del Consejo Mexiquense de Ciencia y Tecnología. Este texto se tomó de un estudio coordinado por el autor para la ciudad de León, Gto
