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Objetivo 11 sobre ciudades y comunidades sostenibles y los retos para su implementación

Por Juan Carlos Zentella Gómez [1]

I. Un mundo cada vez más urbano

De acuerdo con datos de las Naciones Unidas, en 1950 se estimaba una población mundial de 2 mil 600 millones de habitantes. Para 1987 esta población casi se duplicaría al alcanzar los 5 mil millones de habitantes y en 1999 se estimaron 6 mil millones, es decir, un incremento absoluto de mil millones en tan sólo 12 años. En octubre de 2011, Naciones Unidas estimó una población de 7 mil millones; una vez más un incremento de un millón de personas en 11 años; y para mediados de 2015 estimó una población total de 7 mil 300 millones de habitantes.[2] En síntesis, desde 1950 a nuestros días, la población mundial casi se triplicó, lo que se explica en buena medida por una disminución en los índices de mortalidad asociada con avances en la medicina y al incremento de la longevidad, a un  incremento en la esperanza de vida así como a los procesos de migración internacional que culminan sobre todo en las grandes ciudades.

En efecto, este crecimiento poblacional ha estado alineado con un proceso de urbanización, que si bien puede decirse que arrancó desde el inicio de la Revolución Industrial a finales del siglo XVIII, se intensificó a partir de la segunda mitad del siglo pasado. Si en 1960 el Banco Mundial estimaba que el 33.6% de la población mundial vivía en ciudades, este porcentaje llegó al 50% entre 2001 y 2002 y actualmente (2017) se estima que el 56.2% de la población mundial vive ya en ciudades y que para 2050, el porcentaje alcanzará el 66%. (Véanse Gráficas 1 y 2).

Esta tendencia no sólo va a continuar sino que es irreversible. Sin embargo, en muchos países, en particular en los que se encuentran en desarrollo, los procesos de urbanización que están en curso se están dando en condiciones muy precarias. Los gobiernos nacionales y de las ciudades no están teniendo la capacidad de asimilar la magnitud del fenómeno, lo que se ha traducido para muchas ciudades del mundo, en precariedad, informalidad, violencia e impactos al medio ambiente.

 

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Khokhar, Tariq y Kashiwase, Hrauna. Banco Mundial. La población mundial en el futuro en cuatro gráficos. 2015. Disponible en: https://blogs.worldbank.org/es/opendata/la-poblacion-mundial-en-el-futuro-en-cuatro-graficos. Última consulta: 17 de junio de 2019.

 

Fuente: Elaboración propia con base en Banco Mundial. Perspectivas de la Urbanización Mundial. Población Urbana. % del Total. 2017. Disponible en: https://datos.bancomundial.org/indicador/SP.URB.TOTL.IN.ZS. Última consulta: 17 de junio de 2019.

De acuerdo con Naciones Unidas, el 90% de este crecimiento en la población urbana tendrá lugar en países de África y Asia que presentan grados de urbanización menores en comparación con otros continentes como América del Norte (82% de población urbana), América Latina y El Caribe (81%), Europa (74%) y Oceanía (68%). En contraste, en Asia se tiene una población urbana de 43% y África tan sólo de 13%.

II. El proceso de urbanización ocurrirá sobre todo en grandes ciudades y en condiciones de precariedad

Si bien las características de los procesos de urbanización en el mundo varían de una región a otra, un rasgo común es que dicho proceso está ocurriendo fundamentalmente en las periferias de grandes ciudades, sobre todo de países en desarrollo y en condiciones de precariedad, pobreza y exclusión socioespacial. Esto es en parte porque las grandes ciudades ofrecen oportunidades de acceso a bienes y servicios como salud, educación, abasto, vivienda; además de ofrecer oportunidades de empleo, tanto en el sector formal como en el informal. Así, el número de ciudades en el mundo mayores a un millón de habitantes pasó de 8 en 1950 a 56 en 2010; mientras que la población pasó de 17 millones 981 mil personas a 186 millones 185 mil personas en el mismo período viviendo en ciudades mayores al millón de habitantes. Esto corresponde a un incremento que va del 11.1% de la población mundial que habita en ciudades millonarias al 32% en ese mismo período. Sólo considerando población urbana viviendo en ciudades millonarias, los porcentajes van del 26.8% al 40.2% en el mismo período y es de esperarse que esta tendencia continúe en lo que resta del siglo. (Ver cuadro 1).

 

Cuadro 1. Número de ciudades y población viviendo en ciudades de más de 1 millón de habitantes.

  1950  1960  1970  1980  1990  2000  2010 
Número de ciudades 8 11 17 26 38 48 56
Población (en miles de personas) 17 981 30 070 53 965 86 003 119 737 156 623 186 185
Porcentaje de la población total  11.1 14.1 19.4 24.3 27.6 30.6 32.0
Porcentaje de la población urbana 26.8 28.7 33.8 37.1 38.9 40.5 40.2

Fuente: CEPAL. “La urbanización presenta oportunidades y desafíos para avanzar hacia el desarrollo sostenible”. En Notas de la CEPAL. Núm. 73. Agosto 2012. Disponible en: https://www.cepal.org/notas/73/Titulares2.html. Última consulta: 19 de junio de 2019

No sólo son diferentes características las que definen el intenso proceso de migración hacia grandes ciudades, sino también diferentes fenómenos distintos a la búsqueda de empleo y bienestar, como crisis humanitarias, pobreza, guerras, epidemias y catástrofes ambientales debido al cambio climático (sequías, inundaciones, hambrunas, cosechas perdidas, etc.). Millones de migrantes que salen de sus lugares de origen lo hacen en condiciones de pobreza. La mayor parte de las ciudades de destino, localizadas en Asia y África (aunque el resto de los continentes no están exentos) no cuentan con las capacidades institucionales ni financieras como para otorgar todos los bienes y servicios que requiere esta población en un marco de seguridad en la tenencia de la tierra y de acceso a servicios urbanos básicos como agua y saneamiento. A estas presiones, se suman las ya existentes por el crecimiento natural de la población. Esas circunstancias han agudizado la desigualdad en las ciudades y han hecho que fenómenos como la vivienda precaria (tugurios, asentamientos irregulares, etc.) y la falta de servicios urbanos básicos persistan en el paisaje urbano. De acuerdo con ONU Hábitat (2012), América Latina y El Caribe es la región de mundo con las ciudades más inequitativas.

En América Latina, si bien la población viviendo en asentamientos irregulares ha disminuido en las últimas dos décadas, en términos absolutos el fenómeno de la irregularidad se ha incrementado. Un reporte de las Naciones Unidas estima que hay 111 millones de personas viviendo en este tipo de asentamientos, la mayoría de ellos en las periferias lejanas de las ciudades. A este fenómeno, se suma un proceso de expansión urbana alimentado por los mismos asentamientos irregulares, pero también por políticas habitacionales diseñadas e implementadas desde el Estado. La dispersión de las ciudades implica mayores costos para la prestación de servicios públicos, desde el tendido de redes de agua potable, la construcción de vías de comunicación o el suministro de energía eléctrica; toda la provisión de infraestructura necesaria para la vida urbana se hace más cara, agudizando los procesos de segregación. (ONU Hábitat, 2012).

En México, entre 1980 y 2010, la población en las áreas urbanas se ha duplicado, mientras que el área urbana se ha multiplicado por 10. En algunas ciudades esta desproporción entre crecimiento urbano y poblacional llega a cifras sorprendentes: una población que se ha multiplicado por 3 veces mientras que el área urbana lo ha hecho 25 veces (SEDESOL, 2012). Además de los efectos socioespaciales y de segregación, así como los costos económicos para la prestación de servicios, este ritmo de expansión tiene impactos ambientales importantes al inducir cambios de uso de suelo de forestal a agropecuario en una primera fase y posteriormente de agropecuario a urbano.

Asimismo, buena parte de la población económicamente activa, al adquirir viviendas en las periferias urbanas lejanas de las ciudades, lo que hicieron fue aislarse de las fuentes de empleo y oportunidades de ingreso que proporciona la ciudad central por un lado, y por otro, obligarse a invertir una proporción importante de su ingreso (hasta el 30%) sólo en transporte público (SEDESOL – UAM, 2008). El aislamiento y la lejanía, además de inducir el uso de transporte motorizado para acceder a los centros de trabajo, tiene un costo en la calidad de vida de la población, quien se ve obligada a trasladarse durante 4 hasta 6 horas en estos desplazamientos pendulares entre hogar y trabajo.

Un apunte especial merece la política de vivienda social implementada por el Estado Mexicano desde principios del siglo XXI. Además de la lejanía y los efectos económicos, sociales y ambientales comentados, estos conjuntos habitacionales periféricos adolecen de espacios públicos de calidad y usos de suelo mixtos que permitan crear comunidad. La consecuencia quizás más dramática documentada es el fenómeno del abandono de la vivienda. Infonavit informó en marzo de 2019 que tiene identificadas hasta 500 mil viviendas abandonadas financiadas con créditos del Instituto.[3] Está documentado que el abandono de vivienda está asociado a fenómenos de descomposición social. Muchas de estas viviendas abandonadas son ocupadas ilegalmente por personas que no han tenido acceso a cauces institucionales para adquirir a una vivienda adecuada, pero en el peor de los casos son ocupadas por grupos delincuenciales, como casas de seguridad para resguardar a víctimas de secuestro, narcomenudeo o consumo de droga; además de tratarse de viviendas bandalizadas (graffiteadas, con las ventanas y puertas rotas o sin ellas, con el mobiliario descompuesto y sustraído, etc.), que ya no las hace aptas para ser ocupadas por una familia.

 

Fuente: Extraído de https://palabrasclaras.mx/economia/por-mala-planeacion-zonas-enteras-de-vivienda-podrian-desaparecer-sedatu/. 13 de febrero de 2019.

 

III. Algunos avances de México de las metas del ODS 11 sobre ciudades y comunidades sostenibles

Este diagnóstico da cuenta de los grandes retos que enfrentan los gobiernos nacionales y locales en materia de desarrollo urbano sostenible. Para afrontarlos, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible el 25 de septiembre de 2015. Como su nombre lo indica, se trata de una agenda de estrategias que los países deberán seguir para cumplir con 17 objetivos y 169 metas. Entre ellos, el Objetivo 11 se refiere específicamente al desarrollo urbano: “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”. Este objetivo integra 10 metas que habrán de cumplirse al 2030. Estas metas son:

 

  • 11.1Asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales.
  • 11.2 Proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad.
  • 11.3 Aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.
  • 11.4 Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.
  • 11.5 Reducir significativamente el número de muertes causadas por los desastres, incluidos los relacionados con el agua, y de personas afectadas por ellos, y reducir considerablemente las pérdidas económicas directas provocadas por los desastres en comparación con el producto interno bruto mundial, haciendo especial hincapié en la protección de los pobres y las personas en situaciones de vulnerabilidad.
  • 11.6 Reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.
  • 11.7 Proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad.
  • 11.a Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional.
  • 11.b De aquí a 2020, aumentar considerablemente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan e implementan políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles
  • 11.c Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante asistencia financiera y técnica, para que puedan construir edificios sostenibles y resilientes utilizando materiales locales.

Para cumplir con estos compromisos, México creó una oficina para el seguimiento de los ODS dependiente directamente de la Oficina de la Presidencia de la República para que se adoptara la Agenda 2030 desde la máxima autoridad del gobierno y a partir de ella, permeara al resto de la administración pública federal, así como a Estados, Municipios, incluyendo el Poder Legislativo. Asimismo, se desarrolló el Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (SIODS), una plataforma en línea que permite dar seguimiento a los avances o retrocesos que México está teniendo de cada uno de los ODS.

El SIODS permite ver que se ha avanzado a nivel nacional en algunas de las metas señaladas arriba. Respecto a la meta 11.1 sobre vivienda precaria y acceso a servicios básicos, por ejemplo, de 1992 a 2014, la proporción de la población urbana que habita en viviendas precarias pasó del 35.68% al 13% en dicho período.

 

Fuente: Elaboración propia a partir de estimaciones de CONEVAL con información de INEGI. MCS-ENIGH 2008, 2010 y 2012. Citado en: http://agenda2030.mx/index.html?lang=es#/home. Última consulta: 29 de junio de 2019

Respecto a la meta 11.4, el SIODS permite ver que hubo un esfuerzo persistente para proteger y salvaguardar el patrimonio cultura y natural de México medido a través del gasto per cápita en protección ambiental, mismo que pasó de 389 pesos corrientes en 2003 hasta alcanzar 1,124 pesos en 2011. Sin embargo, desde entonces y hasta 2017, el gasto per cápita en medio ambiente ha venido disminuyendo (con algunos altibajos) hasta alcanzar 1,003 pesos ese año y con una tendencia negativa desde 2011 a 2017.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuentas económicas y ecológicas de México, 2017 preliminar. Año base 2013. (30 de noviembre de 2018). Consejo Nacional de Población (CONAPO), Proyecciones de la población de México 2016-2050 y Conciliación Demográfica de México, 1950 -2015 (Septiembre de 2018). *Cifras preliminares. Citado en: http://agenda2030.mx/index.html?lang=es#/home. Última consulta: 29 de junio de 2019

Otro dato relevante es la capacidad de las ciudades para prevenir y atender desastres de origen natural. Respecto a la meta 11.5 sobre pérdidas humanas y materiales asociadas a desastres; un indicador que da la plataforma es el número de personas muertas, desaparecidas y afectadas directamente, atribuible a desastres, por cada 100 000 habitantes. Si bien las estadísticas varían año con año, la tendencia es a la alta, es decir, cada vez parece haber más víctimas atribuibles a desastres naturales de acuerdo con el SIODS, acaso por el hecho de que cada vez más población habita en ciudades y hay mayor exposición a desastres en la medida en que hay más concentración de población, bienes, activos e infraestructura productiva en las ciudades.

Fuente: Secretaría de Gobernación (SEGOB), con datos de CONAPO y CENAPRED. Fecha de actualización: 18 de marzo de 2018. Citado en: http://agenda2030.mx/ODSind.html?ind=ODS011000400005&cveind=108&cveCob=99&lang=es#/Indicator. Última consulta: 30 de junio de 2019.

Es necesario distinguir, sin embargo, que las muertes por causa de ciclones tropicales han disminuido de acuerdo con el CENAPRED[4], por lo que se deduce que el número de personas afectadas reportadas por el SIODS se refieren sobre todo a desapariciones o afectaciones directas a la población, pero no a muertes. Destacan los años de 2002, cuando ocurrieron los huracanes Kenna en el pacífico y el huracán Isidoro en el mar Caribe; ambos afectaron a las ciudades de Puerto Vallarta y la Península de Yucatán, respectivamente. También destaca la inundación histórica que tuvo lugar en Tabasco y Chiapas en 2007; así como los ciclones tropicales Ingrid y Manuel en 2013, que afectaron sobre todo a Guerrero y a otras 20 entidades más. La cifra tan alta en 2016 parece explicarse por varios fenómenos entre lluvias torrenciales, vientos intensos, trombas, sismos en Jalisco y la tormenta tropical Earl que dejó daños en Puebla, Veracruz e Hidalgo con un saldo de 52 personas muertas.[5]

Un dato importante que proporciona el SIODS es la pérdida económica respecto al PIB, atribuible a los desastres. La gráfica 4 muestra que desde el 2010 al 2016, la tendencia es a la baja, es decir, parece ser que cada vez hay menos pérdidas económicas. Esto se debe previsiblemente al fortalecimiento de las instituciones encargadas de la atención a desastres, como la implementación del Sistema Nacional de Protección Civil; y a la construcción de una cultura de la prevención. Sin embargo, el aumento de la intensidad y frecuencia de los desastres asociados al cambio climático, obligan a las ciudades y gobiernos locales a invertir mayores recursos en prevención, perfeccionar sus sistemas de atención y de protección civil, y en particular, en fortalecer la resiliencia de las ciudades y las comunidades que la integran.

Nota: Las cifras pueden no concordar con los reportes de CENAPRED porque estos se realizan con un promedio trimestral del PIB del año en análisis; mientras que en este caso se tomo la cifra consolidada anual de INEGI.

Fuente: Elaboración propia con base en Secretaría de Gobernación (SEGOB), con datos de CONAPO y CENAPRED. Fecha de actualización: 18 de mayo de 2018. Citado en: http://agenda2030.mx/ODSind.html?ind=ODS011000400008&cveind=112&cveCob=99&lang=es#/Indicator. Última consulta: 1º de julio de 2019.

 

IV. Avances y desafíos de los gobiernos locales para cumplir con el Objetivo 11 sobre ciudades y comunidades sostenibles

Para el ODS 11 sobre comunidades y ciudades sustentables, estos parecen ser los únicos datos que proporciona el SIODS. La información requerida para darles seguimiento ya existe en fuentes oficiales de Información como el INEGI y las distintas encuestas que lleva a cabo como la de ingreso y gasto de los hogares, las cuentas económicas y ecológicas de México, etc.; además de las bases de datos del CONAPO, el CENAPRED, el CONEVAL, etc. Los gobiernos estatales y municipales también generan información muy valiosa directamente o a través de universidades y centros de investigación, como las encuestas origen – destino y los múltiples diagnósticos urbanos y de vivienda que existen en cientos de programas municipales de desarrollo urbano; por lo que es necesario persistir en el esfuerzo de sistematizar información a través de fuentes oficiales y generar los indicadores asociados a cada una de las 10 metas mencionadas arriba para poder darles seguimiento y sobre todo, poder actuar con rumbo sobre las ciudades; y este es un papel fundamentalmente de los municipios.

¿Qué pueden hacer los municipios para contribuir al cumplimiento de los ODS? Los retos son importantes, tanto como las oportunidades. A continuación desgloso algunas ideas:

Apostar por una vivienda social adecuada como condición para lograr ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles

Derivado de la aprobación de la Agenda 2030 por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se adoptó la noción de “vivienda adecuada” entendida como la vivienda que cumple con los siguientes criterios: asequibilidad, seguridad en la tenencia, habitabilidad, accesibilidad, adecuación cultural, ubicación adecuada, disponibilidad de servicios y materiales e infraestructura.

Si bien la política de vivienda seguida en los últimos 30 años no ha cumplido cabalmente con estos criterios, actualmente hay un reconocimiento del fracaso de esta política de vivienda masiva y periférica, por lo que se abre una oportunidad para modificarla. Destaca una vez más, el papel del Infonavit y su nueva visión en el otorgamiento de créditos hipotecarios. Este instituto que otorgaba créditos hipotecarios a los trabajadores del sector privado que cotizan, fue el brazo financiero que respaldó la política de vivienda centrada en la edificación masiva de viviendas unifamiliares en las periferias lejanas de las ciudades, con los efectos económicos, sociales y ambientales ya conocidos y documentados, comentados anteriormente. El Infonavit no sólo reconoció la existencia de 500 mil viviendas abandonadas, sino la inutilidad de su recuperación a través de subastas que buscaban volver a colocarlas en el marcado luego de una renovación cosmética.

©Juan Carlos Zentella

Aunque loable, esta medida resultó ser un fracaso por que no se modificaron las condiciones estructurales que dieron origen al abandono: aislamiento y ausencia de servicios básicos (agua potable, transporte, educación, salud, abasto, etc.). En este sentido, el mismo Infonavit ha reconocido la necesidad de explorar nuevos esquemas financieros para adquirir viviendas intraurbanas, no necesariamente nuevas, sino viviendas usadas; que tienen la ventaja de estar inmersas en la estructura urbana de las ciudades y de proveer a sus adquirientes de todos los beneficios que proporciona el medio urbano, incluyendo acercarlos a transporte, fuentes de empleo y oportunidades de ingreso.

Innovar en mecanismos financieros para construir comunidades en suelo intraurbano

El gran reto de este nuevo esquema es el costo del suelo intraurbano como un mecanismo para aumentar la urbanización inclusiva y sostenible a la que apunta la meta 11.3. Existen múltiples mecanismo que permiten contener el incremento del valor del suelo. Uno de ellos es precisamente la captura de plusvalías o el impuesto predial creciente en el tiempo para aquellos predios que se conservan vacíos (desperdicio urbano). Si a estos mecanismos fiscales se suman otros como la constitución de cooperativas de vivienda que permitan a un conjunto de ciudadanos dar aportaciones para la constitución de una bolsa de recursos para la compra de suelo, es posible dar cumplimiento a esta meta.

Por otra parte, se deben explorar otros mecanismos financieros e hipotecarios para que sean destinados no solamente a la construcción de vivienda nueva o usada, sino incluso a la autoconstrucción asistida; estrategia que la CONAVI está explorando. El Infonavit desarrollará a partir del 2020 un programa de créditos hipotecarios para la autoproducción de vivienda en terreno propio y con asesoramiento, a través de la presentación de un proyecto y su registro en el Registro Único de Vivienda. Este es un cambio fundamental en el modelo de financiamiento de la vivienda que ya no tiene como eje la construcción de vivienda nueva en suelo urbano periférico, sino en lotes de los que dispongan los derechohabientes que deseen edificar; muchos de los cuales están insertos en el tejido urbano.

Mejoramiento de la recaudación para financiar el desarrollo urbano

Otro de los elementos fundamentales para lograr cumplir con las metas del ODS 11, es el mejoramiento de las finanzas municipales para el financiamiento del desarrollo urbano con calidad. México es el país que peor recauda de impuesto predial respecto al PIB. De acuerdo con la OCDE, recauda alrededor del 0.3% del PIB, lejos del promedio de ese organismo que corresponde al 1.8% del PIB de los países miembro y muy por debajo de Reino Unido, que tiene la tasa recaudatoria del predial más alta, con 3.6% respecto a su PIB. Sin embargo, algunas estimaciones reportan una recaudación aun menor, de alrededor del 0.13% del PIB[6], cuando países como Argentina, Brasil, Colombia y Chile recaudan del orden del 3, 2, 1.5 y 0.7% respectivamente de sus PIB (OCDE, 2014).

Esto tiene múltiples causas, pero entre las más relevantes se encuentran las siguientes: un padrón de contribuyentes desactualizado, valores catastrales muy por debajo de valores comerciales, una nula cultura del cobro o la renuencia de asumir los costos políticas de recaudar mejor, una falta de conocimiento endémico de los gobiernos locales por movilizar instrumentos de gestión del suelo que permitan mejorar sensiblemente sus finanzas, como la captura de plusvalías, mal entendida por gobiernos locales y propietarios del suelo (quienes asumen que el incremento de los valores de sus propiedades les serán retenidos en su totalidad, cuando se trata de un impuesto a ese incremento y no de una cancelación absoluta del monto del incremento), o los incrementos crecientes en el tiempo aplicado exclusivamente a lotes baldíos, para penalizar la especulación e inducir su aprovechamiento para proyectos urbanos, incluyendo vivienda social o proyectos de usos mixtos. Este tipo de medidas permitiría fortalecer las finanzas de los gobiernos de las ciudades y en consecuencia, abatir rezagos en infraestructura urbana básica y apoyar acciones en cumplimiento a todas las metas del ODS 11.

Fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos de las ciudades

Naturalmente, la disponibilidad de recursos locales no es suficiente. Se requiere además el fortalecimiento de las capacidades institucionales y de gestión de las ciudades para recaudar mejor y dar mantenimiento a la infraestructura y a los espacios públicos que son los que definen a una ciudad. Se requiere además una coordinación adecuada entre los distintos niveles de gobierno para la implementación de programas de combate a la pobreza, prevención de riesgos, mejoramiento del espacio público, programas de vivienda adecuada, inspección y vigilancia en la administración del desarrollo urbano, movilidad, etc.

Un ejemplo de este tipo de coordinación, vinculado al cumplimiento de la meta 11.1 de los ODS, es el Programa de Mejoramiento Urbano que implementa la SEDATU y que permitirá, en principio, mejorar las condiciones de habitabilidad urbana, otorgar apoyos para el mejoramiento y acceso a una vivienda adecuada, que incluye, entre otros aspectos, obtener la certeza jurídica de la vivienda para que pase a formar parte del patrimonio familiar.[7]

Persistir en la regularización de la tenencia de la tierra

A propósito de la certeza jurídica, otro aspecto que ha caracterizado a la vivienda en México y buena parte de los países de América Latina es la irregularidad en la tenencia de la tierra. Si bien no existen datos precisos, se estima que más de la mitad del crecimiento de las ciudades tienen un origen irregular. Una de las consecuencias es la incertidumbre por parte de familias que, a pesas de haber invertido tiempo (años, a veces décadas), dinero y trabajo en el mejoramiento de su vivienda; no poseen la titularidad en la tenencia. Este fenómeno está asociado a ventas ilegales de lotes en zonas que muchas veces no son aptos para el desarrollo urbano o están expuestas a riesgos.

© Juan Carlos Zentella

 

Aunque con menor intensidad que a mediados del siglo pasado, este fenómeno persiste y los tres niveles de gobierno deberán coordinarse para otorgar certeza jurídica, implementar acciones de reubicación de asentamientos humanos cuya localización no sea posible regularizar por estar expuestos a algún tipo de riesgos y lograr restituir las condiciones de habitabilidad, acceso al empleo y convivencia de dichos asentamientos a través de una oferta asequible y bien localizada de vivienda que el mismo Estado debe garantizar, en cumplimiento al derecho humano a una vivienda adecuada consagrado en el Artículo 4º de la Constitución. Es importante reconocer, sin embargo, que no es posible tener una política de regularización indefinida, sino acotada y acompañada de otra política de acceso al suelo sustentable. De otra manera se reproduce indefinidamente un círculo vicioso de invasión – asentamiento – regularización, que inventiva una vez más, el asentamiento de manera irregular.

Profundizar una política de movilidad urbana sustentable

Asociado a las metas 11.2 de los ODS, los gobiernos de las ciudades deberán implementar una política de movilidad integral que proporcione accesibilidad a toda la ciudad. En otras palabras, ampliar el transporte público en distintas modalidades (autobuses, tranvías, metro, metrobus, ciclovías, etc.) que garantice que ningún barrio o colonia quedará aislada del resto de la estructura urbana. Sin embargo, el cumplimiento de esta meta está totalmente vinculado a la estructura urbana. En una ciudad dispersa será más complicado proporcionar una movilidad adecuada, por lo que es indispensable que la planeación urbana vaya totalmente articulada con la planeación del transporte y la movilidad.

Desde el punto de vista de la movilidad, el valor más alto de la planeación urbana es lograr barrios caminables, integrados a la estructura urbana, que permitan al ciudadano – peatón, caminar o pedalear hacia su destino en condiciones de seguridad y accesibilidad universal sin que necesariamente tenga que hacer uso del transporte motorizado privado, y sobre todo, sin que ponga en riesgo su vida. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) reportó que entre 2015 y 2018, murieron 44 mil 364 personas en México por accidente viales  y 110 427 resultaron lesionadas por hechos de tránsito. Esto implica la muerte de 32 personas por cada 24 horas en todo el país. Lamentablemente la tendencia es a la alta, pues la cifra de muertes viales pasó de 8 mil 134 personas en 2015 a 9 mil 583 en 2018.[8] Esto evidencia, por un lado, el valor del diseño urbano en elementos del mobiliario tan elementales como una rampa para carriolas o sillas de ruedas, banquetas anchas, bolardos que protejan al peatón y ciclovías confinadas; hasta la combinación de una oferta de distintas modalidades de movilidad además de la caminata.

Por otro lado, también evidencia la necesidad de planear barrios y colonias con usos de suelo mixto (en contraste con los grandes conjuntos habitacionales periféricos) que asegure la presencia de vivienda, comercio y servicios a una distancia próxima que no induzca, una vez más, el transporte motorizado. Esto, junto con una política clara de impulso a la electromovilidad, ayudaría a tener ciudades menos dependiente del combustible fósil y por lo tanto menos emisoras de gases y compuestos de efecto invernadero, además de que contribuiría en la calidad del aire en beneficio de la salud pública de los ciudadanos; todo lo anterior contribuiría, asimismo, al cumplimiento de la meta 11.6 sobre la reducción del impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades.

Lograr un manejo integral de los residuos sólidos urbanos

Vinculado también con la meta 11.6, uno de los mayores retos para las ciudades mexicanas es lograr un manejo integral de los residuos sólidos urbanos (RSU). México produce alrededor de 102,900 toneladas de RSU. Se recolectan 84% y se disponen en sitios de disposición final el 78.5%. Únicamente se recicla el 9.6%, es decir, se desaprovecha una gran parte de residuos susceptibles de reincorporarse al sistema productivo. Si bien en países de América Latina este porcentaje no es muy diferente, y reconociendo la diferencia en la composición física de los RSU entre países desarrollados y en desarrollo, la cifra contrasta con países desarrollados como Alemania, Austria, Bélgica o Dinamarca donde la disposición final de los RSU es de menos del 5%, mientras que el resto es reciclado o reintroducido al sistema productivo.[9] Estos datos dan cuenta del enorme reto que representa este sector para lograr ciudades sustentables en México.

El esfuerzo es multidimensional, desde la sensibilización a la población para construir una cultura del reciclaje y reuso, hasta la construcción de la infraestructura adecuada para facilitar la construcción de esta cultura (plantas recicladoras); el financiamiento de infraestructura adecuada (rellenos sanitarios) y la valorización de los RSU que permita el aprovechamiento del metano para propósitos de generación de energía eléctrica. Este tipo de instalaciones ya existen en ciudades como Aguascalientes, Monterrey o Cancún, pero es necesario llevarlo a otras ciudades del país.

Modificar los reglamentos de construcción para incorporar la eficiencia energética en la edificación

Uno de los atributos de sustentabilidad de una ciudad es su consumo energético. Las ciudades más sustentables son aquellas que tienen una intensidad energética menor. Al margen del consumo de combustible fósil asociado a la movilidad o a la industria; las ciudades tienen una ventana de oportunidad para disminuir su consumo energético y por lo tanto su huella de carbono. La Comisión para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE, 2019a) ya ha documentado que gracias a las Normas Oficiales Mexicanas sobre eficiencia energética en electrodomésticos (refrigeradores, lámparas, lavadoras de ropa, aires acondicionados, bombas de agua, televisores digitales, etc.), se han ahorrado 212 mil millones de pesos para los usuarios residenciales entre 2001 a 2018; equivalente a 106 millones de toneladas de CO2eq gracias a una intensidad de consumo energético menor.

La CONUEE misma estima que las cerca de 225 mil viviendas que se construyen al año en regiones de clima cálido, consumen de 2 y hasta 5 veces más energía por necesidades de confort térmico (básicamente aire acondicionado) que en climas templados. Esto es equivalente al 30% de todo el consumo residencial en climas cálidos, y la tendencia es a la alta en la medida en que se urbaniza y en que se incrementan las ondas de calor derivadas del cambio climático. Tan sólo entre 2013 y 2017, la demanda eléctrica para el confort término se ha incrementado en 50% (CONNUE, 2017). De ahí la importancia no sólo de que las viviendas estén bien construidas desde el punto de vista de la orientación, sino el diseño y los materiales de muros, techos, ventanas y puertas; y esto depende fundamentalmente de los Reglamentos de Construcción, cuya emisión es responsabilidad de los gobiernos municipales.

Finalmente, vale la pena destacar otra fuente de eficiencia energética en las ciudades: el alumbrado público. Además de la sensación de seguridad que da, un buen sistema de alumbrado público eficiente puede ahorrarle a las ciudades entre el 20% y  hasta el 89% de su factura eléctrica (CONUEE, 2019b) , además de mitigar millones de toneladas de CO2eq.

Reverdecer las ciudades, condición indispensable para el cumplimiento de los ODS

Cubrir las necesidades básicas de la población más vulnerable no será suficiente para lograr ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles. La sostenibilidad ambiental se ha convertido en un imperativo con la misma importancia y legitimidad que el desarrollo económico y la inclusión social. Si hoy las ciudades son responsables del 60 al 80% de las emisiones de gases de efecto invernadero causantes de cambio climático, hoy más que nunca existe el consenso en el sentido de que también serán en las ciudades donde se va a perder o a ganar la batalla contra este fenómeno.

La agenda ambiental que pueden construir e implementar las ciudades es vasta. Sin embargo, muchas de las medidas que deberán llevarse a cabo forman parte de acciones de Adaptación basada en Ecosistemas. Una revisión superficial a la literatura sobre ciudades y cambio climático sugiere, entre otras cosa, contar con un programa de arbolado urbano. Los árboles proporcionan servicios ambientales muy valiosos a la ciudad: absorción de CO2, regulación de la temperatura y mitigación del fenómeno de la “isla de calor”, amortiguamiento del impacto en lluvias extraordinarias, infiltración de agua y prevención del colapso de la red de alcantarillado urbano, protección y recuperación de suelos, barreras contra ruidos (hasta entre 10 a 12 decibeles menos con una plantación estratégica), contribuyen a la biodiversidad urbana (incluso a proteger a polinizadores), además de mejorar el paisaje y la recreación. (Reyes, Isabel y Gutiérrez, Juan José, 2010).

Para el caso de las ciudades costeras expuestas a riesgos de huracanes y a la elevación del nivel del mar (documentado en casi todas las estaciones mareográgicas del país) debe asegurarse la conservación de humedales costeros, manglares y pastos marinos, además de evitar seguir edificando en la primer duna. Estas medidas requieren, en la mayoría de los casos, una coordinación con los Gobiernos de los Estados e incluso con el Gobierno Federal.

Los Sistemas Urbanos de Drenaje Sustentable (SUDs) deberán formar parte de un nuevo paradigma en la introducción de infraestructura para el alcantarillado sanitario, en particular en ciudades sujetas a riesgos hidrometeorológicos.

Fuente: Extraído de  https://vimeo.com/194467144. Última consulta: 8 de julio de 2019

Parte de la agenda para reverdecer las ciudades es la agricultura urbana y un impulso decidido a las azoteas verdes, ya sea para propósitos estéticos o para producción alimentaria. De acuerdo con la ONU, la siembra en terrazas y patios de ciudades puede ser hasta 15 veces más productiva que en zonas rurales y estima que  existen hasta 800 millones de personas que practican algún tipo de agricultura urbana.[10] El problema muchas veces es que es una práctica espontánea que muchas comunidades práctican por necesidad sin que necesariamente se cuenten con programas de gobierno que las apoyen, lo cuál abre una oportunidad interesante para las ciudades a fin de depender menos de la importación de productos. Además de la producción alimentaria  y la convivencia comunitaria que genera, los huertos urbanos tienen la ventaja de contribuir, junto con parques, azoteas y corredores verdes, a la conservación de la biodiversidad urbana y a contener los cambios de uso de suelo de agrícola a urbano, en particular en las periferias de las ciudades.

V. Conclusiones

A lo largo del presente capítulo se buscó no sólo dar cuenta de los avances que ha tenido México en el cumplimiento del ODS 11 sobre ciudades y comunidades sostenibles, sino delinear algunas acciones que los gobiernos de los tres niveles, pero sobre todo, los gobiernos municipales, pueden llevar a cabo para facilitar el cumplimiento de las metas asociadas al ODS 11.

Se planteó la necesidad de cambiar de noción de “vivienda digna” a “vivienda adecuada” atendiendo a los principios que señala la ONU en el sentido de que la vivienda sea asequible, cuente con seguridad en la tenencia de la tierra, accesible, culturalmente adecuada, bien ubicada, disponga de todos los servicios básicos y esté construida con materiales y una infraestructura adecuados.

En el caso de las ciudades, un valor intrínseco de la vivienda es su localización. De ahí que se sugieran mecanismos financieros innovadores que permitan generar proyectos de vivienda social intraurbanos que tienen la virtud de estar articulados a comercio, servicios, a opciones de transporte público y movilidad; y accesibles a equipamiento de educación, salud, abasto, entre otros. Los mecanismos  de financiamiento dependen en buena medida de un fortalecimiento de las finanzas locales y del fortalecimiento de las capacidades institucionales de los municipios, no sólo para mejorar la recaudación propia, sino para mejorar la gestión de las ciudades y el mantenimiento y conservación de la infraestructura y el espacio público.

Otro aspectos crítico comentado para mejorar las condiciones de habitabilidad es la regularización de la tenencia de la tierra pero acompañado de una política de acceso al suelo para no inducir los asentamientos irregulares nuevamente en acciones de regularización a perpetuidad.

La gestión de los servicios urbanos básicos, desde la recolección, reducción, reciclaje y disposición final de residuos sólidos, el abasto y tratamiento del agua, hasta una política de movilidad urbana sustentable; son aspectos que condicionan el cumplimiento del objetivo 11 desde el punto de vista ambiental tanto como contar con reglamentos de eficiencia energética en la edificación, así como una política de reverdecimiento de la ciudad que permitan disminuir la intensidad energética de las ciudades, mitigar emisiones de gases de efecto invernadero, mejorar la calidad el aire, contener las olas de calor, proteger la biodiversidad urbana e incluso incrementar la suficiencia alimentaria de las ciudades a través de la agricultura urbana.

Es importante entender que todos estos aspectos no pueden concebirse de manera aislada, sino sistémica en la medida en que las ciudades y comunidades urbanas son precisamente un sistema, por lo que deben atenderse todos de manera simultánea en beneficio de una población cada vez más urbana.

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[1] Director de Local & Global Ideas SC.

[2] PNUD. Objetivo 11: Ciudades y comunidades sostenibles. Disponible en: https://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals/goal-11-sustainable-cities-and-communities.html. Última consulta: 11 de junio de 2019.

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[6] Unda Gutiérrez, M. y Moreno Jaimes, C. “La recaudación del impuesto predial en México: un análisis de sus determinantes económicos en el período 1969-2010”. En Revisa Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales. Vol.60, No.225. México Sept – Dic. 2015. Disponible en: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-19182015000300047#B46. Última consulta: 1º de julio de 2019.

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Juan Carlos Zentella Gómez
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