Por Dr. Alfonso Iracheta.*
Las políticas de ocupación de tierra urbana vacante, se utilizan para incentivar y/o presionar a propietarios y desarrolladores inmobiliarios, para que ocupen los predios vacíos dentro de los cascos urbanos, de acuerdo a lo establecido en los planes de desarrollo urbano. Muchos países en el mundo y más recientemente en América Latina, utilizan estas políticas ante la indiferencia de los actores sociales frente a los problemas de dispersión de construcciones e instalaciones dentro de las ciudades que tienen como consecuencia que grandes superficies se mantengan vacantes y sujetas a procesos especulativos.
La consecuencia de esta indiferencia, es el incremento indiscriminado de espacios vacíos dentro de la ciudad que, teniendo condiciones de ocupación inmediata (infraestructura y servicios urbanos), no son aprovechadas de acuerdo a lo que establecen los planes de ordenamiento urbano.
El problema es que la propiedad privada del suelo otorga a sus propietarios el derecho de decidir cuándo y en qué ocupar su predio, situación que debería ser mediada por la legislación urbanística y por los procesos de planificación urbana, a través de los cuales, la autoridad municipal define consensuadamente con los actores sociales dónde poner qué instalaciones y edificaciones, cuándo hacerlo y en qué proporciones y condiciones; es decir, establece las obligaciones “de hacer” que corresponden a los ciudadanos y sus organizaciones y empresas.
Lamentablemente, los planes urbanos han mostrado sus insuficiencias para este propósito porque en general, no representan el acuerdo socio-político entre los actores sociales y el gobierno municipal para que las decisiones de localización y aprovechamiento del suelo urbano y urbanizable se cumplan.
Hasta hoy, el resultado es que los vacíos urbanos benefician a sus propietarios y a los especuladores inmobiliarios, porque conforme se incrementa la inversión pública (y privada) en el entorno de estos predios, la tendencia es a que sus valores se incrementen. Dichos incrementos son el resultado del esfuerzo comunitario que, a través de la obra pública y las decisiones de planificación principalmente, mejoran las condiciones promedio de urbanización y con ello valorizan los predios.
Al no existir una estrategia de redistribución de estos incrementos de valor entre los que los generan, las autoridades locales tienen que asumir los costos crecientes de construcción y mantenimiento de infraestructuras que implica mantener predios vacíos servidos y abrir nuevos frentes de urbanización para cubrir las necesidades de la ciudad que podrían racionalizarse bajo el modelo de ciudad compacta.
El riesgo que enfrentan las ciudades mexicanas, es que se ha llegado a excesos que no solo ponen en riesgo la posibilidad de alcanzar un modelo territorial más eficiente y compacto, sino que ponen en riesgo también el mercado inmobiliario.
La razón es que la magnitud de tierra vacante dentro del “casco urbano” es sumamente grande y a esta tierra se debe agregar la que se encuentra en la periferia, dentro del municipio o en municipios conurbados, que está igualmente sujeta a especulación inmobiliaria ante la expectativa de urbanizarla; la suma de estas superficies tiende a ser mucho mayor que la requerida por la ciudad (o metrópoli) para su crecimiento, según lo establecen las proyecciones de población para las próximas décadas, las perspectivas de crecimiento económico y las características actuales y sus posibles ajustes en las densidades e intensidades de uso del suelo en la ciudad o metrópoli.
Lo anterior implica que cualquier adición o cambio del uso del suelo, afectará de forma directa la capacidad de la ciudad para proveer servicios y equipamientos de forma eficiente. Esto debido a que la tierra autorizada hasta ahora para desarrollo habitacional es suficiente (e incluso excedente) para satisfacer las necesidades que tendrá la ciudad (metrópoli) en los próximos años, cuando se experimentará una caída en la dinámica poblacional. Esta evidencia debe ser determinante para la toma de decisiones cuando se promuevan cambios en los usos del suelo.
Si se considera que el negocio inmobiliario no tiene límites claros, es de esperarse que tanto propietarios como desarrolladores sigan promoviendo cambios en los usos del suelo de rural a urbano y, lo más probable, es que la oferta de tierra crezca, lo que no implica que los precios bajen, ya que se utiliza la incorporación o retiro de suelo del mercado como mecanismo de control de precios (especulación).
De ese modo, si no se instrumentan mecanismos eficaces para controlar la especulación sobre el suelo urbanizable, no será posible que la ciudad/metrópoli logre algún día una estructura urbana compacta y eficiente. Lo anterior implica decisiones serias y profundas de los ayuntamientos, con visión de largo plazo y ampliamente consensuadas con los actores sociales.
De ahí que las políticas de suelo para incentivar y/o presionar la ocupación de vacíos urbanos, son fundamentales para reducir los costos promedio de urbanización y de mantenimiento de la infraestructura, además de ser mecanismos de reducción de las disparidades socio-espaciales y de ordenación física de la ciudad. Estas políticas deben ser de aplicación general al espacio urbano y urbanizable de las ciudades y de las zonas metropolitanas, pues se contemplan para los espacios vacíos internos de la ciudad, teniendo también aplicación para áreas de nuevo desarrollo.
Consisten en elevar la densidad de la ciudad y permitir mayor intensidad en el uso del suelo. Desde una perspectiva general, estas políticas implican la adopción de un modelo de crecimiento inteligente y sustentable, que aproveche de manera óptima la inversión ya instalada a través de la ocupación del suelo vacante y la densificación, y que racionalice la ocupación de la periferia urbana, procurando al mismo tiempo la preservación de los espacios de valor ambiental.
Lo anterior implica que la política de ocupación del suelo vacante del casco urbano debe estar enfocada claramente a la compactación de la ciudad y a la satisfacción de las necesidades de suelo y vivienda de los grupos de muy bajo ingreso prioritariamente, ya que son los que más se requieren y los que son fuente de los problemas más importantes de la ciudad, en términos de crecimiento periférico e ineficiencia urbanística y ambiental. Sus propósitos principales son:
- Ocupar prioritariamente los lotes vacíos del casco de la ciudad enfatizando los usos habitacionales de bajo ingreso, el espacio público y suelo para actividades productivas (empleo local).
- Promover una mezcla compatible de usos del suelo para reducir las necesidades de transporte y lograr un espacio ambientalmente sustentable.
- Desalentar la expansión urbana periférica, incentivando usos no urbanos (agricultura, forestación, ecoturismo, otras).
- Elevar la eficiencia promedio de la ciudad y reducir los costos de construcción y mantenimiento de la infraestructura.
Para su aplicación, estos propósitos requieren de dos tipos de política que atienden a dos problemas distintos, aunque estrechamente vinculados.
- La primera, se relaciona con la necesidad de ocupar los vacíos urbanos.
- La segunda, busca controlar el crecimiento periférico de la ciudad ocasionado en buena medida por la construcción de desarrollos habitacionales de bajo ingreso, asentamientos irregulares y otras instalaciones urbanas.
Lo anterior quiere decir, que las dos políticas son complementarias y su aplicación debe estar estrechamente vinculada, de modo que se genere una solución conjunta a los problemas mencionados.
Dadas las condiciones de las ciudades mexicanas y la magnitud de suelo vacante que tienen, la implementación conjunta de las políticas se debe entender como una oportunidad muy valiosa, en donde es posible satisfacer la demanda habitacional, sobre todo de bajo ingreso, utilizando los vacíos urbanos existentes.
Ambas políticas requieren de sistemas diferenciados de estímulos (y presiones) a la inversión privada (política fiscal urbana), que fomente la participación de los propietarios y los empresarios con el gobierno, principalmente el municipal, no sólo como gestor y facilitador de proyectos, sino como promotor del desarrollo económico y social con una clara visión de ordenamiento del espacio urbano y reducción de la presión ambiental que provoca la ciudad.
*Alfonso Iracheta
Arquitecto, MPhil en Planeación Urbana y PhD en Estudios Regionales. Ha publicado más de 10 libros y más de 70 artículos y capítulos de libro. Es miembro del Consejo Mundial Asesor de ONU-HABITAT y consultor en México y otros países en temas de planeación territorial, suelo y vivienda, entre otros. Obtuvo el Premio de Ciencia y Tecnología 2009 del Consejo Mexiquense de Ciencia y Tecnología. Este texto se tomó de un estudio coordinado por el autor para la ciudad de León, Gto.
