Impacto social y consulta vecinal, evolución a una ciudad equitativa

Por Abel Lovera y Tonatiuh Meaney

“si buscas resultados distintos,

no hagas siempre lo mismo”.

Albert Einstein

La ciudad ha evolucionado no solo en su forma si no en como la conciben sus habitantes. Hoy se acepta que la ciudad es de las personas que la habitan y éstas deben decidir sobre lo que pasa en ella. Esto ha llevado a las autoridades, al aplicar las normas durante la autorización de un proyecto, a exigir los estudios de impacto social y la participación de la comunidad en ellos. Los estudios de impacto urbano, ecológico y de movilidad, resultan insuficientes cuando se ha de decidir qué acciones de mitigación llevará el proyecto.

La simpatía de las cosas

A Plotino, un filósofo griego postcristo, se le ocurrió la idea que han bautizado como “la simpatía de las cosas”, que de forma muy resumida dice que todo tiene que ver con todo. Aunque las exageraciones basadas en este principio nos llevan a veces a razonamientos polémicos como los que sostienen la astrología, la guija o el reiki, (de los que sin juzgar sólo diremos que no convencen a todo mundo), es una idea innovadora para su época y aun hoy y nos recuerda a las ciudades donde todo parece tener que. ver con todo. En la misma línea hay figuras científicas tan importantes como el demonio de Laplace o el efecto mariposa. La primera propone un mundo hipotético donde un demonio supiera la posición de cada átomo del universo y con ello pudiera seguir las trazas, para predecir cualquier cosa. Otra es el efecto mariposa, popularizado con la imagen del lepidoptero que produce una tormenta del otro lado del mundo con un solo aleteo, pues un pequeño cambio en el sistema, era el que faltaba para provocar efectos impredecibles en cadena. De hecho, no nos tendríamos que ir a la escala planetaria para entender esto, ni siquiera urbana. El matemático Allan Paolos lo explica en la escala de una mesa de billar. Si una bola le pega a otra, basta una distancia de unas pocas micras para que ésta se vaya a la izquierda o derecha en vez de en una perfecta línea recta. La moraleja es, todo tiene que ver con todo. Es una preocupación que ha existido de diversas formas en la filosofía de la ciencia y hoy se relaciona con la idea de modelos y sistemas.

La complejidad urbana

¿Qué tiene que ver lo anterior con nuestras ciudades? La ciencia con sus paradigmas influye en el resto del pensamiento, también influye al urbanismo. Hoy se reconoce que las ciudades influyen en la vida de sus habitantes y son influidas por sus características de todo tipo. Por ejemplo se ha mostrado, con la técnica space syntax que considera que el esqueleto o estructura de la ciudad tiene consecuencias funcionales, es decir: que la forma urbana tiene que ver con la convivencia, los accidentes o el crimen. Lo dicen contundentemente Oyón y Permanyer (2009), desde el título de su artículo “el espacio no es inocente”; los distintos tipos de ciudad afectan la forma cómo viven sus habitantes. Jane Jacobs, teórica y activista muy influyente, observó que la ciudad observa, es decir, los vecinos son los mismos vigías, lo que permite en una ciudad sentirse seguro entre una infinidad de desconocidos (Jacobs, 1961). Para que los ojos de la ciudad funcionen tiene que haber un diseño que lo permita. De nada sirve tener ojos y estar a oscuras o ver al lado contrario.

Figura 1. Análisis choice de space syntax, que muestra las vialidades estructurales, en las que suelen ocurrir mayor cantidad de atropellamientos.

Tomado del observatorio del decenio.

https://deceniodeaccion.mx/herramienta/analisis-de-vulnerabilidad-space-syntax/#!

Espacio público

Las ciudades tienen dos tipos de espacios, el público (cóncavo) y el privado (convexo) Hoy buena parte de los programas que implementan las instituciones de gobierno en materia de desarrollo urbano se dirigen a los espacios públicos. Al final lo que se logra es una ciudad observadora. Para que el diseño realmente funcione las personas que habitan la ciudad deben participar, pues son quienes tienen los detalles de ese lugar y saben “donde poner los ojos”. Por eso hoy en muchas de las leyes urbanas o reglamentos se considera la participación social como parte determinante del proceso de validación de obras al menos a tres niveles: local, ciudad o distrito. Visto así el urbanismo, la ciudad es un sistema complejo.

Donde ocurre esa serie de “miradas” es el espacio público. Que es como la piel de la ciudad. Donde se reproduce la sociedad y se hace ciudadanía, generando sentido de pertenencia, buscando arraigo, identidad y seguridad. Siguiendo a Jacobs, la parte más importante de la paz de la calle y las banquetas no la brinda la policía sino “una intrincada red casi inconsciente de voluntarios entre la gente” (Jacobs, 1961). Acorde a estas ideas, en los años 70 Oscar Newman planteó en su libro Espacio defendible, las bases de lo que luego sería la prevención criminal urbana; ahí se destaca el papel de la autovigilancia comunitaria para prevenir el crimen. Los autores de la teoría de las ventanas rotas siguiendo esta línea fueron al extremo de enunciar que el ambiente urbano desordenado invita al crimen (Kellin y Coles, 1997) y de ahí, se desprendieron distintas teorías; CPTUD (prevención criminal a través del diseño urbano), CPTED(a través del diseño ambiental) y CPTHD (a través del diseño habitacional) que quizá no han sido probadas con protocolos científicos y desviaron su atención a la tolerancia cero (Harcourt, 2009) pero que permitieron armonizar técnicas de evaluación urbana.

Comunidad

Por otro lado, casi contrario, en los años 60, en el ambiente de recuperación de la ciudad, Henry Lefebre desarrolla la idea de derecho a la ciudad, con la que llega a conclusiones menos pragmáticas pero no contradictorias con la corriente norteamericana que hemos visto.  El derecho a la ciudad es considerado ahora como un derecho humano que establece que la ciudad es de las personas y para las personas y no de los grandes corporativos, por ello la ciudad no debe ser expulsora de sus habitantes, pues quien nace en un barrio tiene derecho a permanecer ahí (Delgadillo, 2012), la ciudad es un recipiente donde corre la historia; hoy las mejores ciudades son diversas y creativas (Florida y Gates, 2001).

Según esta noción de ciudad, esta es construida comunitariamente. Hoy es posible pensar que, pese a la carencia de la legislación en la materia, al menos en la ciudad de México, ya se considera impacto social en la construcción de la ciudad, a través del “Proceso de Consulta Vecinal para Grandes Construcciones” (Gaceta Oficial de la Ciudad de México del 27 de diciembre del 2019)

La evaluación del impacto social

Una de las principales virtudes de este proceso es que a partir de él, la comunidad participa en la ocupación y apropiación del espacio. Con la integración de los tres actores de la ciudad: el social, el privado y el público.

Esta venturosa participación tripartita puede ser el primer paso para avanzar, de manera colegiada, hacia la identificación, análisis y evaluación de los impactos y beneficios que la construcción y operación de los desarrollos inmobiliarios generan en los ámbitos sociales, ambientales, económicos y urbanos; así como si estos se dan a nivel local o regional, si serán temporales y permanentes, incluso si podrán ser evitados o mitigables. Todo ello con el propósito de encontrar las mejores propuestas de integración urbana y mitigación.

Proceso de consulta vecinal

En una consulta la autoridad autoriza al amparo y cumplimiento de la ley y que la comunidad opina, a fin de que las obras y acciones de mitigación o compensación que realizan los desarrolladores inmobiliarios, consideren a las propuestas de los vecinos participantes. O como diría Jorge Fernández Ruíz en el prólogo de Constitución y Urbanismo (Jiménez, 2006) “…con el criterio aristotélico de comunidad ordenada hacia un fin noble, como es el de garantizar a sus moradores un mínimo de bienestar, con respecto a la exigencia de dignidad en la calidad de vida, en fin, que permita hacer de la ciudad la obra maestra del instinto gregario…”

Ejemplos de los beneficios e impactos derivados de la construcción y operación de un proyecto

En la tabla mostramos ejemplo de como se gestiona el impacto social de un proyecto inmobiliario. Este lleva consigo impactos positivos y negativos. Se busca mediante acciones y obras obligatorias y a cargo del desarrollador que los primeros se potencien y los segundos se mitiguen y aminoren para que haya más impactos positivos que negativos.  Es importante notar que las obras de impacto social no son dádivas de negociación sujetas a cambios irrestrictos para la comunidad a cambio de que esta no proteste por la instalación de una obra. No buscan complacer solicitudes que no tienen que ver con las nuevas necesidades que genera la implantación del proyecto. Lo que buscan es que ante la complejidad de la ciudad los impactos negativos que genera una obra no deterioren la calidad de vida de los pobladores.

Tabla 1. Ejemplo de mitigación y compensación social de impactos

Valga mencionar que los impactos y beneficios derivados de la construcción y operación de cualquier proyecto, siempre se darán en más de un nivel territorial y con diferentes magnitudes, pero lo más importante es que siempre que se hable de un proyecto se está hablando de ciudad, como ya se dijo antes: todo tiene que ver con todo. Nada es independiente, todo es un sistema, es orgánico y esta interconectado. Algunos de los niveles territoriales son: puntual, local, directo e indirecto.

1. El puntual corresponde únicamente al predio y sus colindancias.
2. Local se limita al entorno, es decir, a los predios vecinos que son altamente sensibles y con percepción inmediata de los efectos derivados de la construcción y operación del proyecto.
3. El área Directa se considera aquella que va más allá del entorno inmediato y resiente a corto plazo los efectos que son propiciados por el inmueble, principalmente, en su etapa de operación; esta área se caracteriza por ser un polígono formado y delimitado casi siempre por las vialidades primarias y de acceso controlado que de manera “natural” lo configuran.
4. El área de influencia indirecta que se define como el polígono más grande, el cual se estructura a partir de la unión de intersecciones o cruces de las vialidades regionales y las rutas de trayectoria que determinan el acceso y salida al proyecto, es decir, que esta área se define a partir de las características de la movilidad que determinan la comunicación del proyecto con la región o la ciudad.

Lo que hace el edificio sobre el entorno es un impacto multifactorial, es decir, que puede serlo en cualquiera de las múltiples esferas que tiene la complejidad urbana, pero la autoridad lo resuelve regularmente, sólo en los ámbitos físico y económico y de manera deficiente y sin criterios ni una política clara. Es hasta fines del 2019 en que se intenta estructurar de otra manera los beneficios y los impactos, así como las medidas de compensación que deben generarse a partir de los proyectos inmobiliarios como primer paso para andar hacia una ciudad más equitativa, sustentable y resiliente: el Proceso de Consulta Vecinal.

Metodología general

En la CDMX, el gobierno a través del Proceso de Consulta Vecinal ha desarrollado una metodología para medir estos impactos. La evaluación atraviesa dos etapas:

Etapa de valuación técnica normativa. Que, con base en datos e información estadística y registral, permite valorar las condiciones actuales y anteriores del entorno, así como los posibles efectos de la implementación del proyecto. Se conocen las características de la población, su entorno, raíces, agentes, etc. Y que factores del entorno se podrán ver más afectados de lo que normalmente lo hacen.

Etapa de integración comunitaria para la opinión y participación en las medidas de atención y mejora. Este contenido recupera de manera muy interesante lo mejor de las experiencias en lo que se refiere a la participación de la comunidad en el quehacer de planeación: La consulta vecinal se lleva presencialmente y virtualmente en redes sociales con recursos tecnológicos. Todo este proceso se publica e informa en un diario de amplia circulación. También se utilizan encuestas, talleres, conferencias, con el propósito de recabar la opinión de la comunidad respecto a la construcción y puesta en marcha del desarrollo así como la evaluación de las medidas de mitigación. A esta comunidad se le llevan las propuestas y esta compulsa y revisa los métodos realizados por los expertos.

Así, el Proceso de Consulta Vecinal se vuelve es un complemento fundamental de los de estudios de impacto ambiental, ya que con ello se hace posible integrar opiniones e intereses de la comunidad con los objetivos de los desarrolladores inmobiliarios y la participación de la autoridad. Ambos impactos, el ambiental y el social califican distintas acciones en un rango entre lo deseable, lo posible, lo adverso y el beneficio, dentro de las escalas de tiempo y espacio.

Figura 1. Esquema de funcionamiento de la evaluación de impacto social

Figura 1. Proceso de análisis del impacto social. (Fuente: archivo plurmac)

Fundamento Normativo:

Estos estudios son obligatorios para grandes obras (en la CDMX) y se fundamenta en el “Aviso por el que se da a conocer el Proceso de Consulta Vecinal para Grandes Construcciones”. Así se establece la Guía para la Evaluación del Impacto Social y Consulta Vecinal para Grandes Construcciones de la Ciudad de México, en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México (CCM 27/12/2019) En la cual se establecen los puntos que contendrá el Estudio de Impacto Social. Así como el seguimiento que tiene la evaluación del Impacto Social.

Figura 2. Proceso de consulta vecinal para grandes construcciones.

Fuente: Gaceta Oficial de la Ciudad de México. 27 de diciembre del 2019

Antipatía de las cosas

Estas evaluaciones pueden ayudar sin duda a una ciudad más justa, a la que el gran capital no estropee la vida de las personas. Ha sido una política visionaria de la CDMX aunque en otras partes del mundo se lleva en otro formato, quizá luego se expanda a otros lugares de México. Pero no todo es de color rosa; en este momento, el entorno se define como un área muy cercana al proyecto, siendo que los proyectos a veces afectan mucho de forma indirecta a zonas lejanas de la ciudad.

Hasta este momento las acciones que implican afectaciones al entorno, en cada obra, también generan un beneficio a la comunidad. Pero considerando la simpatía de las cosas y el concepto de la ciudad como sistema, esta obra también genera efectos más lejanos en otras alcaldías de la ciudad por lo tanto sería sano que se distribuyera no solo en la alcaldía sino en la ciudad pues los efectos de las acciones son regionales, considerando la alcaldía como una unidad espacial para la cual hay suficientes datos.

Si en efecto la obra afectara a la ciudad en su conjunto estaríamos en el escenario que donde se hacen más obras que es generalmente donde el suelo y la inversión son más rentables habría más distribución de las reparaciones ofrecidas por los constructores. Iríamos entonces contra el espíritu que da origen a las normas de evaluación de impacto, que busca equidad territorial a nivel comunidad, pero la rompe a nivel alcaldía.

En cambio, si seguimos un criterio de distribución equitativa y distribuimos el excedente podemos conservar el criterio y el espíritu de esta norma. Es decir, en vez de que la comunidad reciba completamente el beneficio del constructor, este se reparta entre toda la ciudad, quedando la mayor parte en la comunidad que recibe la obra, pero el resto entre toda la ciudad. Sólo hay que recordar que existen criterios de equidad y de igualdad, los primeros son proporcionales a un atributo y los segundos son absolutos.

Vemos dos momentos: La captación y la distribución.

La Captación cuando se captan los ingresos a partir de la construcción y operación del desarrollo inmobiliarios, para compensar el impacto que ha propiciado al entorno. Se decide aquí cuanto se le quita a la alcaldía para el resto de la región.

El Reparto. Un segundo momento donde los ingresos se reparten entre todas las alcaldías. Una forma de hacer un reparto es utilizando un criterio de equidad. Dentro de los esquemas de este tipo tenemos la fórmula de Hoover también llamado Shwartz, o Robin Hood. Que dice, para un conjunto de elementos ordenados, dividido en dos partes iguales en cuanto a su número de elementos, se observará que uno concentra una cantidad determinada de cierto atributo y la otra cantidad. Así, si estamos hablando de dinero, tenemos a la mitad más rica y la mitad más pobre. El índice Robin Hood, nos dice, cuanto le quitamos a la mitad rica, para que al dársela a la mitad pobre sean iguales. De ahí el nombre de este procedimiento. Si en vez de personas tenemos alcaldías, cuando corramos este proceso, significará, cuanto hay que quitarle a cada alcaldía para que al entregarla a la mitad pobre todas sean iguales. El esquema Robin Hood se explica en la figura 3.

Para cada alcaldía tendremos un número de 0 a 1 que nos dirá cuanto quitarle, pero no le podemos quitar todo, solo lo que proviene del proyecto en cuestión, así que tras realizar el proceso no serán todas las alcaldías iguales, solo habremos avanzado en la parte de lo que aporta el proyecto evaluado. Partimos del principio de equidad, pero está será posible cuando todas las distribuciones de la ciudad apliquen un criterio similar.

El esquema Robin Hood se explica en la figura 3.

Figura 3. Esquema Robin Hood de distribución

La fórmula se presenta abajo, y tras razonarla parecerá muy lógica. Se está aplicando a la base de datos de la encuesta de ingreso gasto de los hogares de INEGI, que es de donde podemos saber cuanto ingreso tienen las personas que viven en las alcaldías.

Solo se han seleccionado los datos de la CDMX (descargable aquí shorturl.at/fwzAB)

(El proceso en: shorturl.at/ejwLN)

Así que tendremos un número para cada alcaldía que nos dice cuanto hay que quitarle del proyecto evaluado. Esto se muestra en la tabla 2. Es decir, si hay una obra en Azcapotzalco, se le quita el 21 % para distribuir entre las otras. En cambio, a Benito Juárez el 38.45%.

Una vez ejecutado el criterio de quita, se aplica un criterio de reparto que es más simple, se puede repartir proporcionalmente por población (Pi), ingreso total, etc.

Con un proceso de este tipo, las asignaciones de los recursos de la ciudad no estarían focalizados haciendo más empatía con la reglamentación del impacto social.

Esta suma se distribuye entre todas las alcaldías i.

Internalizado es la transferencia de valor que se queda en la misma Alcaldía donde se realiza la construcción.

Externalizado es la transferencia de valor que se aporta a la ciudad por cada evento cada evento de construcción, según la Alcaldía donde se realiza la construcción.

Equidistribuido es la transferencia de valor que recibe cada Alcaldía por cada evento de construcción en la ciudad, a partir del externalizado que se aporta a la ciudad por cada evento de construcción.

Tabla 1. Distribución de transferencia de valor generada por la construcción en la ciudad

Referencias

Delgadillo Polanco, V. M. (2012). El derecho a la ciudad en la Ciudad de México ¿Una retórica progresista para una gestión urbana neoliberal?. Andamios, 9(18), 117-139.

Florida, R., & Gates, G. (2003). Technology and tolerance: The importance of diversity to high-technology growth. Research in Urban Policy, 9(1), 199-219.

Gaceta Oficial de la Ciudad de México del 27 de diciembre del 2019

Harcourt, B. E. (2009). Illusion of order: The false promise of broken windows policing. Harvard University Press.

Jacobs, J. (1961). The death and life of great american cities. Vintage Books. Rabdom House.

Jiménez, M. (2006). Constitución y urbanismo. UNAM, México.

Kellin G y Coles C. (1997). FIxing broken Windows. Restoring order and reducing crime in our

Long, L., & Nucci, A. (1997). The Hoover index of population concentration: A correction and update. The Professional Geographer, 49(4), 431-440

Newman, O (1996). Creating Defensible Space. Institute for Community Design Analysis communities. Touchstone.

Oyón, J. L., & Serra Permanyer, M. (2009). Historia urbana: el espacio no es inocente.