Por Ignacio Kunz Bolaños.*
Es muy común que al hablar de los mecanismos para incrementar la oferta de vivienda se aluda a temas como los subsidios, el incremento en el costo de los materiales, las restricciones que imponen las reglas de construcción, los tiempos de aprobación de los desarrollos, los costos fiscales por la imposibilidad de recuperar el impuesto al valor agregado, y en ocasiones, se menciona la extorsión. Todos son estos limitantes reales de la producción en el sector vivienda. Sin embargo, no es tan común que se manifieste el papel que juega la planeación en el sector más allá de las restricciones normativas, principalmente en términos de densidades, y de los altos precios.
De hecho, la agresiva política de vivienda que se implantó desde los años 90, si bien incluía un apartado denominado “Suelo para vivienda”, en realidad no hizo mucho para concretar los planteamientos entonces expuestos. Se reconocía entre otras cosas, la necesidad de contar con una oferta de suelo suficiente, a precios accesibles, para atender las necesidades de vivienda y frenar la especulación inmobiliaria; desalentar el establecimiento de asentamientos humanos irregulares; e inducir el adecuado aprovechamiento de suelo urbano (Programa de Vivienda 1995-2000).
Entre las principales líneas de acción estaban “la incorporación del suelo apto para programas de vivienda, de origen ejidal o comunal, a las localidades urbanas de manera ordenada y regulada,…”; “Fomentar la utilización de predios baldíos intraurbanos que cuenten con servicios adecuados…”; “Impulsar programas de redensificación urbana, cuidando de no dar origen a hacinamientos…”; “Promover la oferta de reservas territoriales, preferentemente para proyectos de vivienda de interés social y popular” (ibid.).
En fin y como siempre, se trató de un discurso con objetivos incuestionables, pero con enormes limitaciones para su implementación. La verdad es que el tema del suelo para la vivienda tenía, y en gran medida sigue teniendo, tres características:
- No se logra constituir como una política de suelo operativa por la enorme distancia que existe entre los planteamientos del gobierno federal y la operación de los gobiernos municipales; política que se debería implementar a través de los planes de desarrollo urbano que son técnicamente limitados y van acompañada de una significativa debilidad institucional.
- La enorme carencia de instrumentos de gestión del desarrollo urbano, y en particular de gestión del suelo, que serían necesarios para aplicar las disposiciones de esa “política”, por lo que ésta se reduce a buenas intenciones. En términos de instrumentos se cuenta casi exclusivamente con la zonificación, que tiene muchas limitaciones, es imprecisa en términos de la asignación adecuada de derechos de desarrollo (uso del suelo e intensidad de ocupación) y suele generar efectos nocivos.
- El desconocimiento de los determinantes de la operación del mercado del suelo, en particular sobre los de la planeación urbana en el encarecimiento directo del suelo y en la exclusión social, así como la forma en que crea incentivos para la especulación, que es otros incentivo a la especulación, mecanismo indirecto de encarecimiento.
La planeación se plantea tanto en documentos oficiales como en la opinión pública como la solución para tener un crecimiento urbano ordenado y regulado, lo que sea que eso signifique, pero parece no haber conciencia de sus resultados. La planeación urbana en México existe desde hace casi 100 años, cuando en 1930 se publicó la Ley General de Planeación de la República que planteaba la zonificación urbana, también se elaboró el Plano Regular del Distrito Federal de Carlos Contreras en 1933. Hay quienes pudieran argumentar que la planeación institucionalizada, que surgió con la Ley General de Asentamientos Humanos, tiene apenas 46 años, no obstante, el problema es el mismo, no hay conciencia sobre la falta de resultados de una práctica de hace al menos 4 décadas.
La forma en que el plan de desarrollo urbano interviene en el mercado del suelo lejos de favorecer los objetivos de la política de vivienda, parecería más un obstáculo para su consecución. Podrían citarse muchos ejemplos de esto, pero apenas hay espacio para enunciar uno de esos efectos no deseados de la planeación, en este caso, sobre el costo del suelo.
La planeación urbana mexicana es dicotómica, establece lo que se puede y no se puede hacer, dando lugar a unos si/no trágicos, lo que deriva muchas veces en que uno gana todo y todos los demás (la sociedad) pierden, y así se abre la puerta a la especulación, en donde los propietarios podrán aprovechar la asignación de derechos de desarrollo que el plan les ofrece “graciosamente” para implantar estrategias especulativas que no solo restringen la oferta de suelo, sino que favorecen un aumento generalizado de su valor, pero esto es lo de menos, lo peor es cuando algunos actores hacen todo lo posible para ser beneficiarios de asignaciones de derechos, aún más “agraciadas”, en busca de capturar una fuerte valorización del suelo producida simplemente por esa asignación, dando lugar a la corrupción y a un mayor encarecimiento del suelo, no solo porque ésta se convierte en un costo, sino porque refuerza el ambiente de especulación.
Si la planeación ofreciera una mayor flexibilidad en la redistribución de esos derechos, lo que llevaría a un reparto equitativo de cargas y beneficios, se podrían implementar mejores soluciones basadas en acuerdos entre los actores, en donde todos ganan, aunque nadie vaya a ganar todo.
*Ignacio Kunz Bolaños
Universidad Nacional Autónoma de México
