Por Alfonso Iracheta Cenecorta*
¿Por qué hacer del ordenamiento del territorio y del desarrollo urbano una política prioritaria?
El territorio es la base material, la arena donde ocurre y se desarrollan todas las relaciones sociales lo que nos lleva a interpretar que el territorio es entonces un producto social; su transformación y su ordenación deben sustentarse en un acuerdo social.
Hoy, México es un país eminentemente urbano y tiende a concentrar cada vez más población en metrópolis y grandes regiones urbanas. Las tendencias muestran que hacia 2050 México alcanzará el máximo crecimiento poblacional con aproximadamente 150 millones de habitantes; igualmente, se prevé que la mayor parte de estos habitantes se asentarán en las ciudades y metrópolis, y que, de no desarrollarse una política de bienestar y desarrollo urbano inclusivo y de largo plazo, la mayoría serán pobres y engrosarán los asentamientos precarios.
La localización, es decir, la decisión de donde construir infraestructuras, ubicar los empleos y la población, las viviendas y las instalaciones productivas y de servicios, se ha convertido en un asunto estratégico, del que depende cada vez más el desarrollo y la gobernabilidad del país.
Estas decisiones derivan de 3 procesos o formas de actuar:
- La primera, es la localización de infraestructuras, equipamientos y viviendas de acuerdo a lo que determina el mercado, según las necesidades de sus proyectos (conjuntos habitacionales, puertos, desarrollos turísticos). La base de estas decisiones es la rentabilidad de los proyectos, la que no siempre coincide con las necesidades de la comunidad y/o del ambiente.
- La segunda, es la localización, fundamentalmente de vivienda muy precaria –y los servicios y equipamientos asociados e igualmente precarios- que se materializa en los llamados asentamientos humanos informales / irregulares / ilegales y que afecta entre 40 y 60 por ciento de la población urbana, según la ciudad y los métodos de medición utilizados); es determinada por la pobreza urbana y tiende a concentrarse de manera acelerada en las ciudades del país.
- La tercera, es la localización de todo tipo de infraestructuras e instalaciones, realizadas por el sector público por medio de una multitud de instancias de gobierno en sus tres ámbitos y que opera a través de la obra pública; desde otra perspectiva, es determinada por estas instancias gubernamentales a partir de las decisiones de planeación territorial. Debe destacarse, que este conjunto de decisiones tiende a ser autónoma en cada ámbito y dependencia de gobierno, ya que los 3 sistema de planeación vigentes: Planeación del Desarrollo; Planeación de los Asentamientos Humanos o urbana; Planeación Ambiental, operan de manera independiente y no coordinada y convergente.
La característica de estas formas de decidir la localización de todo tipo de instalaciones y edificios, es que NO existe, por una parte, concierto entre ellas y, por la otra, prevención o remediación de sus impactos más negativos, especialmente en el agudizamiento del desorden territorial y el deterioro ambiental. NO cuentan con una visión o plan maestro que les defina DÓNDE SÍ y DÓNDE NO localizarse.
La razón de esto, es que el ordenamiento del territorio sigue siendo una política marginal en México. El énfasis en ceder al mercado las decisiones de localización, reduciendo el Estado su responsabilidad y la falta de oferta de suelo a los más pobres, han dado como resultado un inmenso desorden e insustentabilidad territorial (y por ende una tendencia a la pérdida de productividad económica y profundización de la brecha entre poseedores y desposeídos y la irritación social). No tenemos reglas del juego compartidas y que se respeten por todos; ni un esquema territorial concertado con los actores sociales para ordenar las regiones, las metrópolis, las ciudades.
Por ello, MÉXICO ENFRENTA UNA CRISIS TERRITORIAL / AMBIENTAL que exige una intervención del Estado en el ordenamiento del territorio y la sustentabilidad del ambiente.
¿En qué?:
En primer lugar, es necesario hacer del ordenamiento territorial la dimensión que orienta las políticas de desarrollo. No es un sector más de la estructura gubernamental ya que es un ámbito de gobierno que cubre a TODAS las actividades socio-económicas.
En segundo lugar, México necesita actualizar y sobre todo hacer efectiva la aplicación de reglas del juego, para que las decisiones que impactan el territorio y el ambiente cumplan con orientaciones básicas, lo que se traduciría en:
- La construcción y acuerdo de una visión territorial nacional para el largo plazo en la que se acuerden respuestas sobre: ¿dónde localizar el empleo?, ¿dónde invertir en infraestructuras?, ¿qué ciudades promover y cuáles controlar?; esto implica recuperar la Planeación Regional y convertirla en el eje de las políticas públicas.
- El diseño y concertación de Lineamientos y Normas Oficiales Mexicanas para el Desarrollo Urbano y la Ordenación del Territorio adicionales a las existentes, para que los tres ámbitos de gobierno, los agentes privados, las organizaciones sociales y los ciudadanos, actúen con un mínimo de coordinación y coherencia; respeten arreglos de convivencia mínimos y se reduzca la tendencia hacia el desorden, la insustentabilidad y los riesgos de baja gobernabilidad, especialmente en las regiones más urbanizadas.
- La definición de los procesos e instrumentos que permitan a la sociedad garantizar la coordinación interestatal e intermunicipal en conurbaciones y metrópolis, lo que implica, por un lado, hacerla obligatoria y, por el otro, ofrecer los incentivos para que sea una práctica aceptada por políticos y funcionarios.
- Acelerar la aplicación de la política nacional de suelo que resuelva: ¿cómo hacer ciudad?, ¿cómo ofrecer suelo urbanizado para los grupos sociales más pobres en las ciudades y el campo? ¿cómo rescatar y crear mucho más espacio público en las ciudades?, ¿cómo normar la ocupación del territorio evitando; la destrucción de la última duna en las costas y los manglares; el asentamiento sobre los derechos de vía y áreas de riesgo?; ¿la localización de instalaciones y conjuntos de viviendas alejados de las áreas urbanas y dispersos?……
- Crear y concertar el establecimiento de lineamientos para la movilidad: Interurbana e intraurbana que atiendan preguntas centrales: ¿a dónde nos está llevando la cultura del coche para todos?, ¿cuándo tendremos sistemas de transporte público adecuados?
- Desarrollar concertada y coordinadamente las normas y lineamientos para el desarrollo de las infraestructuras y los equipamientos, reduciendo la discrecionalidad de dependencias gubernamentales y grandes consorcios privados en la determinación de su localización.
¿Cómo?
Es necesario cubrir un conjunto de condiciones que se han tornado básicas:
La primera, es que solo puede ocurrir un cambio en las tendencias negativas actuales, con la participación efectiva de la sociedad en las decisiones de desarrollo nacional / regional / local. Implica hacer de la planeación territorial / ambiental un acuerdo socio-político para decidir y actuar corresponsablemente: cada actor cumple con la parte que le tocó en el acuerdo.
La segunda, es con una visión integral que no es otra cosa que reconocer que la sociedad y el territorio / ambiente son una realidad única, lo que implica que actuando en cualquiera de sus elementos sin reconocer las relaciones entre ellos, lleva a resultados negativos, como es la historia de la urbanización mexicana. Implica también, que es necesario hacer de la ‘dimensión territorial / ambiental la guía de todas las políticas de desarrollo’.
La tercera, es con visiones de largo plazo, simplemente porque no existe un solo problema territorial que se resuelva en 3 o 6 años.
¿Con qué instrumentos y recursos?
En primer lugar, la estructura gubernamental actual, en los tres ámbitos de gobierno, no corresponde a las necesidades ni a la importancia del fenómeno territorial / ambiental, porque se caracteriza por ser estrictamente gubernamental, vertical, sectorizada, de baja calidad profesional y con muy limitada influencia en los procesos de urbanización, ocupación del territorio y consumo ambiental. Es necesario transitar hacia estructuras participativas de planeación y decisión, como pudieran ser:
Un Consejo Nacional de Planeación y Ordenación del Territorio con capacidad de orientar el desarrollo socio-económico y las inversiones en infraestructura.
Un Instituto Nacional de Planeación y Ordenación del Territorio, capaz de integrar los sistemas de planeación actuales (Del Desarrollo; Del Territorio; Del Ambiente).
Un Observatorio Nacional del Desarrollo, que garantice sistemas de información y de indicadores legitimados ante todos los actores sociales.
En segundo lugar, se requiere reestructurar la legislación vinculada a los procesos de planeación, ocupación territorial y protección ambiental, con el propósito de integrarlas y homologarlas y elaborar el Reglamento de la LGAHOTDU.
En tercer lugar, es necesario incrementar sustancialmente los recursos para atender el fenómeno y los problemas que ha provocado el desorden territorial, la insustentabilidad ambiental y la pérdida de gobernabilidad en los territorios. Podría implicar la creación de un Ramo Fiscal Presupuestal específico para estas materias y/o alinear a Banobras y al Fonadin para que soporten con recursos financieros los proyectos transformadores en las ciudades y metrópolis.
En conclusión, reconocer la crisis territorial / ambiental que enfrenta la Nación Mexicana, analizándola para proponer caminos para enfrentarla de manera más certera, es una primera condición para resolverla.
Igualmente, reconocer que solo con la participación corresponsable de los actores sociales con el gobierno, es posible dar pasos firmes para reorientar las tendencias hasta ahora desfavorables, lo que implica una necesaria autocrítica, respecto a las formas en que cada actor relevante, especialmente el Gobierno y la Iniciativa Privada, han ocupado el territorio y consumido los recursos naturales y, finalmente, reconocer que con nuevas visiones socio-espaciales, será posible integrar a los grupos sociales hasta ahora marginados del desarrollo, con lo cual se podrá elevar la productividad y reducir la brecha de la desigualdad en el país.
*Dr. Alfonso Iracheta Cenecorta
El Colegio Mexiquense y Centro EURE
