Por Fernando Cota Acuña.
El pasado 13 de octubre el Congreso de la Unión aprobó la Ley General de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. Un nuevo marco normativo que abroga la Ley General de Asentamientos Humanos publicada en 1993. Esta nueva Ley surge de una iniciativa presentada por el Senador Pancho Búrquez acompañado por más de 30 senadores de diversos partidos.
Esta Ley tiene por objeto sentar las bases de un nuevo modelo urbano incluyente y flexible para el siglo XXI. Un modelo urbano que permite los usos mixtos, densificación y la accesibilidad de suelo, de manera generalizada. Un modelo donde todo ciudadano en su calidad propietario, consumidor y emprendedor será el protagonista del desarrollo en las ciudades.
El presente documento pretende servir como una guía que facilite el entendimiento de la idea una ciudad incluyente y flexible como eje fundamental de la Reforma Urbana.
- Flexibilidad de usos y densidades
La ciudad es un ecosistema que se construye y modifica diariamente por las millones de acciones y decisiones de cada una de las personas que lo habitan.
Las personas de manera natural tienden a vivir en ciudades compacta y de usos mixtos. Toda persona quiere vivir cerca de su trabajo y de diversos servicios: escuelas, salud, comercio y centros de ocio. Sin embargo, las regulaciones arbitrarias de densificación y usos de suelo destruyeron esta dinámica natural de las ciudades.
En este sentido, la nueva Ley reconoce el fracaso del modelo de planeación centralizada y burocrática. La exposición de motivos no puede ser más clara:
“Desafortunadamente, en el siglo pasado la ciudad se vio sometida a un modelo urbano que fracasó en el diseño y desarrollo del espacio público, porque se enfocó principalmente en planificar y controlar elementos del espacio edificable, el cual está en constante cambio en el tiempo, evolucionando a diferentes usos y densidades dependiendo de las necesidades y preferencias de los habitantes. Este error de enfoque del planificador urbano, lo llevó a creer que las regulaciones al espacio edificable darían mejores resultados en la construcción de las ciudades que la iniciativa de la sociedad.
En este mismo sentido, el modelo de desarrollo urbano, impuso una separación artificial de las actividades cotidianas, con regulaciones de zonificación y usos de suelo, sin considerar las consecuencias […].
Asimismo, el modelo urbano también provocó una segregación socioeconómica mediante otras regulaciones como: lotes mínimos, alturas máximas, coeficientes de uso u ocupación de suelo, la imposición de cajones mínimos de estacionamiento, así como el no reconocimiento de la urbanización progresiva y la auto-producción como una realidad en nuestras ciudades. Por un lado, estas disposiciones encarecieron el precio de la vivienda en el centro de las ciudades; por otro, se expulsó a los más pobres a la informalidad urbana, a las periferias sin servicios públicos adecuados e, incluso, a zonas de alto riesgo donde corren peligro sus vidas […].
Por ello, es que la Ley termina con las políticas de zonificación excluyente en los términos siguientes:
“Artículo 59. …
La Zonificación Secundaria se establecerá en los planes o programas municipales de Desarrollo Urbano de acuerdo a los criterios siguientes:
- En las Zonas de Conservación se regulará la mezcla de Usos del suelo y sus actividades, y
- En las zonas que no se determinen de Conservación:
- a) Se considerarán compatibles y, por lo tanto, no se podrá establecer una separación entre los Usos de suelo residenciales, comerciales y centros de trabajo, siempre y cuando éstos no amenacen la seguridad, salud y la integridad de las personas, o se rebasen la capacidad de los servicios de agua, drenaje y electricidad o la Movilidad;
- b) Se deberá permitir la Densificación en las edificaciones, siempre y cuando no se rebase la capacidad de los servicios de agua, drenaje y electricidad o la Movilidad.
Los promotores o desarrolladores deberán asumir el costo incremental de recibir estos servicios. El gobierno establecerá mecanismos para aplicar dicho costo y ajustar la capacidad de infraestructuras y equipamientos que permita a promotores o desarrolladores incrementar la densidad de sus edificaciones y la mezcla de Usos del suelo, y
- c) Se garantizará que se consolide una red coherente de vialidades primarias, dotación de espacios públicos y equipamientos suficientes y de calidad.”
Si bien la redacción es clara, el Dictamen del Senado de la República no deja lugar a dudas:
“Por otro lado, la zonificación secundaria de igual forma se establecerá en los planes o programas municipales de Desarrollo Urbano con base en los criterios siguientes: únicamente en las Zonas de Conservación se regulará la mezcla de usos de suelo y sus actividades; mientras que en el resto de las zonas se considerarán compatibles los usos residenciales, los usos comerciales y centros de trabajo, siempre y cuando éstos no amenacen la seguridad, salud y la integridad de las personas, o se rebasen la capacidad de los servicios de agua, drenaje y electricidad o la movilidad urbana.
En el mismo sentido, se señala que la densificación en las edificaciones deberá estar únicamente limitada a que no se rebase la capacidad de los servicios de agua, drenaje, electricidad y la movilidad urbana […].”
No hay lugar a interpretaciones: sólo en las zonas de conservación se podrá regular la mezcla de usos del suelo y sus actividades. En el resto de la ciudad, los ciudadanos (como propietarios, consumidores y emprendedores) podrán determinar libremente el uso residencial, comercial o de centro de trabajo de sus edificaciones. Solamente se podrán imponer límites a esta libertad si se demuestra que el uso particular que se dé:
- Amenaza la seguridad, salud o integridad de las personas se podrán imponer límites a esta libertad, o
- Saturaría la capacidad de los servicios públicos de agua, drenaje, electricidad o vialidades.
La misma suerte corre la densificación de las edificaciones, es decir, cuántos pisos y metros cuadrados podrán ser edificados. Mientras no se prueben que existen esas amenazas o que se puedan saturar esos servicios, el gobierno no podrá en ningún caso limitar la densificación en las edificaciones.
Asimismo es importante destacar que los gobiernos «podrán» imponer límites, pero no necesariamente «deberán» hacerlo. Así las cosas, el inciso c) señala que el gobierno tendrá la responsabilidad de consolidar vialidades y servicios públicos a fin de evitar que la saturación de los mismos se convierta en una limitante para el desarrollo urbano.
La Ley devuelve el poder a los ciudadanos de elegir el uso que le dará a sus edificaciones y la densidad que éstas tendrán. Todo ello redundará en ciudades incluyentes y flexibles capaces de hacer frente a los retos del Siglo XXI.
- Permisos de construcción
La nueva Ley busca terminar con el régimen opaco y que fomenta la corrupción urbanística. Ahora las leyes de todos los estados deberán tener reglas claras, simples, públicas y transparentes en los siguientes términos:
“Artículo 60. La legislación local, en las materias objeto de esta Ley, establecerá los requisitos para las autorizaciones, licencias o permisos de uso del suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones, condominios y para cualquier otra acción urbanística, en los siguientes términos:
- Los municipios deberán hacer públicos todos los requisitos en forma escrita y, cuando sea posible a través de tecnologías de la información;
- Deberá establecer el tiempo de respuesta máximo por parte de las autoridades a las diferentes solicitudes;
III. Las respuestas a las solicitudes deben ser mediante acuerdo por escrito;
- En los casos en que no proceda la autorización se deberá motivar y fundamentar en derecho las causas de la improcedencia en el acuerdo respectivo;
- Deberá considerar expresamente la aplicación de negativas fictas, para los casos en que la autoridad sea omisa en el tiempo de resolución de las solicitudes, sin perjuicio de la responsabilidad que por esta omisión recaiga sobre los servidores públicos;
- Deberá definir los medios e instancias de impugnación administrativa y judicial que, en su caso, procedan;
VII. Deberá definir los casos y condiciones para la suspensión y clausura de las obras en ejecución, que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial;
VIII. Deberá definir los casos y condiciones para la revocación de autorizaciones, y
- La simplificación de las autorizaciones, permisos o licencias de las autoridades locales atenderán las recomendaciones que se emitan en términos del artículo 147 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.”
Así, la Ley fortalece el Estado de Derecho, pues a partir de ahora las autorizaciones, licencias y permisos de cualquier construcción o acción urbanística deberán ser públicos; con respuestas fundadas y motivadas y en plazos claros, y con responsabilidad para los servidores públicos que no hagan su trabajo. Además, la suspensión y clausura ya no podrán ser actos administrativos sino que requerirán una resolución judicial.
Asimismo, al estar fijado en leyes estatales todo el mundo podrá conocer los diferentes regímenes urbanísticos lo que permitirá hacer comparaciones y fomentará la competencia entre estados.
- Expansión de las ciudades
En algunas notas se señaló que la Ley pone al Estado como dictador en el crecimiento y desarrollo de las ciudades. Al respecto, conviene hacer algunas aclaraciones.
La Ley establece mecanismos que permitirán a los gobiernos evitar que las ciudades crezcan hacia zonas de riesgo o de valor ambiental.
Entre estos mecanismos se encue
ntran: las estrategias de gestión de riesgo, los atlas de riesgo, polígonos de riesgo, entre otros. Así como la libertad con la que contarán los ciudadanos para densificar las edificaciones y promover una ciudad más compacta.
Lo anterior, no implica que la ciudad vaya a crecer hacia donde arbitrariamente señale el gobierno. Al contrario, la exposición de motivos es muy clara al respecto al señalar que el gobierno fue el responsable de la expansión desordenada de las ciudades:
“Estas manipulaciones regulatorias y, en particular, los límites a la edificación vertical distorsionaron el funcionamiento del ecosistema urbano. De este modo, se provocó un efecto no previsto e indeseable: el crecimiento exponencial, disperso y segregado del tejido urbano […]
Este crecimiento… es muestra de la incapacidad del actual modelo urbano para anticiparse al crecimiento de éstas y de su incapacidad para permitir un crecimiento compacto e incluyente […]
Los esfuerzos por contener de manera artificial la dispersión de las ciudades no funcionan, pues pretenden atacar los síntomas y no las causas.»
Por ello, el gobierno no debe ser un planeador central que decida hacia donde deben crecer las ciudades. Su intervención a la hora de decidir donde no deben crecer las ciudades debe estar justificada por razones de riesgos, protección ambiental y minimizar costos de desplegar infraestructura urbana.
De nuevo, la exposición de motivos es muy clara:
“El rol del gobierno en el desarrollo urbano es el de asegurar que el desarrollo se dé de manera orgánica (lo que implica que será ordenado, equitativo y sustentable), preparando la infraestructura para ello y las políticas públicas y los instrumentos que lo permitan. Sin embargo, este ordenamiento, siempre debe ajustarse a las necesidades y a la demanda de los ciudadanos y a sus preferencias sobre dónde debe crecer la ciudad.
En todo caso, corresponde al gobierno determinar, por razones de riesgo, protección del patrimonio y menores costos de infraestructura, dónde no se debe urbanizar; igualmente, le corresponde facilitar, apoyar e incentivar la urbanización dónde los planes y estudios han determinado que es conveniente […]
Lograr que este crecimiento se dé de manera natural en nuestras ciudades requiere, que el nuevo modelo urbano reconozca la capacidad de los ciudadanos para ajustar el espacio edificable de acuerdo a sus necesidades, preferencias y capacidades. Los ciudadanos, como propietarios, consumidores y emprendedores, deben guiar la evolución del espacio edificable.”
En este sentido, se puede observar en la Ley lo siguiente:
“Artículo 37. Los programas de las zonas metropolitanas o conurbaciones, deberán tener:
…
- La delimitación de los Centros de Población con espacios geográficos de reserva para una expansión ordenada a largo plazo, que considere estimaciones técnicas del crecimiento;
“Artículo 59…
La Zonificación Primaria, con visión de mediano y largo plazo, deberá establecerse en los programas municipales de Desarrollo Urbano, en congruencia con los programas metropolitanos en su caso, en la que se determinarán:
- Las áreas que integran y delimitan los Centros de Población, previendo las secuencias y condicionantes del Crecimiento de la ciudad;…”
- Movilidad
La Ley establece:
“Artículo 71. Las políticas y programas de Movilidad deberán:
…
III. Promover los Usos del suelo mixtos, la distribución jerárquica de equipamientos, favorecer una mayor flexibilidad en las alturas y densidades de las edificaciones y evitar la imposición de cajones de estacionamiento; […]
- Incrementar la oferta de opciones de servicios y modos de transporte integrados, a los diferentes grupos de usuarios, que proporcionen disponibilidad, velocidad, densidad y accesibilidad universal, que permitan reducir la dependencia del uso del automóvil particular, aquellas innovaciones tecnológicas que permitan el uso compartido del automóvil, el uso de la motocicleta y desarrollar nuevas alternativas al transporte público; […]”
Así, la legislación reconoce que las regulaciones al espacio edificable fue uno de los elementos causales que destruyó la funcionalidad en las ciudades. En particular, las regulaciones para la determinación de los usos de suelo, acabó con la vida de barrio peatonal, ya que desplazó a diversos servicios y fuentes de empleo a otras zonas alejadas de éste, privilegiando la movilidad motorizada para un desplazamiento entre un barrio y otro.
En este mismo sentido, reconoce que las políticas que imponen un número mínimo de cajones de estacionamiento en residencias y comercios, así como la gratuidad de los mismos, implicaron un subsidio al uso del automóvil y un castigo a los locatarios particular en detrimento de otras alternativas.
Por otro lado, también reconoce el importante rol que la innovación ha jugado en el desarrollo de nuevos modelos de transporte urbano. La llegada de las empresas de redes de transporte al mercado mexicano, está revolucionando la forma en que las personas se transportan en nuestras ciudades.
Por ello, la Ley establece mecanismos que permiten a los ciudadanos elegir la ubicación y el uso de su suelo, con el fin de priorizar la movilidad de peatonal dentro de los barrios. Así como permitir que los ciudadanos innoven y elijan entre una oferta variada de servicios de transporte.
- Financiamiento
La Ley busca que la infraestructura urbana y de servicios públicos, así como su mantenimiento, pueda ser autofinanciable mediante el principio de beneficio. Es decir, que sean quienes se benefician del desarrollo urbano los que financien de manera directa la infraestructura.
Para ello, la Ley establece lo siguiente:
“Artículo 88. En términos de las leyes locales y federales aplicables, y sin perjuicio de lo previsto por la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponderá a las autoridades de los distintos órdenes de gobierno la aplicación de mecanismos financieros y fiscales que permitan que los costos de la ejecución o introducción de infraestructura primaria, servicios básicos, otras obras y acciones de interés público urbano se carguen de manera preferente a los que se benefician directamente de los mismos. Así como aquellos que desincentiven la existencia de predios vacantes y subutilizados que tengan cobertura de infraestructura y servicios. Para dicho efecto, realizará la valuación de los predios antes de la ejecución o introducción de las infraestructuras, para calcular los incrementos del valor del suelo sujetos a imposición fiscal.”
Se reconoce que el financiamiento de las ciudades mexicanas, históricamente se ha dado de manera rígida e insostenible, privilegiando el despilfarro de los recursos públicos y desatendiendo las demandas de sus habitantes.
La Ley busca revertir este error histórico, ahora los instrumentos fiscales buscarán asegurar el pago y la recuperación de los costos de construcción y mantenimiento de las infraestructuras y los espacios públicos, a través de un adecuado reparto de cargas y beneficios, así como un uso transparente de estos instrumentos.
Fernando Cota Acuña. Secretario Técnico de la Comisión de Desarrollo Urbano y ordenamiento Territorial del Senado de la república.
