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El Corredor Chapultepec Zona Rosa y las limitaciones actuales de la legislación en materia de desarrollo urbano y de participación ciudadana

Hablemos de Urbanismo |

POR RENÉ COULOMB.

1.- Desde los sismos de 1985 el Distrito Federal no había vivido una movilización social más grande que la que se está dando desde hace algunos años en torno a los actuales procesos de transformación de su estructura urbana e inmobiliaria; una movilización que, de forma similar a la de hace treinta años, pone en evidencia las graves limitaciones de gobernabilidad por parte de los distintos poderes del Estado y de las distintas instancias de gobierno que inciden en el desarrollo de la ciudad. Las tensiones y conflictos suscitados por el proyecto de Corredor se inscriben dentro de la inconformidad manifestada por distintos sectores de la sociedad urbana en torno a una gestión urbana que se percibe como tecnocrática y hasta autoritaria; muy alejada del principio de la democracia participativa enunciado en el lema de gobierno “decidiendo juntos”, y que termina apoyando proyectos que benefician a unos cuantos intereses particulares, aunque se invoque el interés general.

2.- Un factor, entre muchos otros, que dinamiza el reclamo democrático de la ciudadanía es sin lugar a duda el déficit de legitimidad que caracteriza el marco jurídico actual, tanto el de la planeación y de la gestión urbana, como el de la participación social y ciudadana. En este sentido, es de saludar que – después de varios meses de confusiones administrativas, ocultamientos, manipulaciones y protagonismos de todo tipo – el debate en torno al mencionado proyecto de “Corredor” esté llegando el día de hoy donde debería haber estado desde un principio, a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal: el espacio democrático en donde la representación popular, en su pluralidad ideológica, socio económica y política, elabora y evalúa el marco normativo dentro del cual, sociedad y gobierno, ejercen sus derechos y obligaciones. Un marco normativo que deja en manos de la ALDF, entre otras atribuciones, las que se refieren a la regulación de los usos del suelo.

3.- En este sentido, no está del todo claro qué relación tiene el proceso de Consulta Pública a cargo del Instituto Electoral del Distrito Federal con la aprobación que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal debe otorgar, por Ley, al tipo de proyecto como el llamado Corredor Chapultepec Zona Rosa (no “cultural”). No está claro, en particular, dentro de qué marco jurídico se afirma que dicha consulta tiene un carácter vinculante. Estas y otras insuficiencias del marco legal vigente hacen imprescindible una reformulación a fondo, por una parte de la actual Ley de del Distrito Federal, no solo de los artículos 41 y 42 de la misma como lo propone el Jefe de Gobierno y también, por otra parte, de la Ley de Participación Ciudadana.

4.- Los cambios en las formas de producción, de reciclamiento o de regeneración de la estructura urbana generan muy importantes impactos sociales que los estudios de impacto urbano- ambiental están lejos de entender a cabalidad. Estos estudios, si bien necesarios, han mostrado su incapacidad en generar por si solos un acuerdo suficiente de aprobación entre las partes involucradas en la realización de todo proyecto urbano y/o inmobiliario. La sociedad urbana requiere dotarse hoy en día de nuevas reglas fundadas en el “ democrático”, propuesto por el jurista urbano Antonio Azuela, y plasmarlas en una nueva Ley de Ordenamiento Territorial del Distrito Federal.

Sociedad y gobierno tienen que construir y llevar a la práctica un nuevo urbanismo que se proponga poner por encima de los intereses financieros e inmobiliarios cada vez más globalizados, los derechos individuales y colectivos de los habitantes; y también la sustentabilidad socio-ambiental de un nuevo modelo de ciudad que haya sido democráticamente adoptado. Un modelo de ciudad del que se puedan apropiar los distintos grupos y clases sociales, no una marca CDMX que la mercadotecnia urbana utiliza para atraer inversiones. En este sentido la coyuntura abierta por el debate público en torno al proyecto de Corredor Chapultepec Zona Rosa representa una inesperada oportunidad para cuestionar, primero el modelo de ciudad dentro del cual dice inscribirse, y también el modelo de gestión urbana que le da operatividad.

5.- El proyecto de Corredor Chapultepec Zona Rosa se inscribe dentro de la propuesta más general de identificar las zonas prioritarias para la renovación urbana de la ciudad, llámense Ciudad de la Salud, Ciudad Administrativa, Ciudad Futura o Corredor Cultural, zonas para las cuales se busca atraer inversiones en materia de infraestructura urbana y desarrollo inmobiliario. El problema es que estas iniciativas no están claramente inscritas dentro del marco legislativo vigente, particularmente el referido a la participación social en la gestión territorial. Una nueva legislación en materia de ordenamiento territorial tendrá que subsanar esta indefinición, la cual explica – si bien no justifica – la ausencia de participación social en la concepción y en el diseño del proyecto de corredor.

Es evidente que la Consulta Pública se ofreció a partir de la fuerte oposición social al proyecto, no porque esté contemplada en el marco jurídico del Sistema de Actuación por Cooperación que sostiene la operación de las ZODES. Pero está claro también que la Consulta Pública es una forma muy limitada de participación ciudadana.

6.- Otra ausencia en la forma de cómo se diseñó el proyecto de Corredor refiere al principio de la distribución equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo urbano. Este principio, está establecido en el artículo 3° de la Ley General de Asentamientos Humanos, que es una de las leyes marco que debe observar la legislación del Distrito Federal, pero ha sido eliminado de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal aprobada en 2012, hoy vigente; es imprescindible que este principio sea re-incorporado al marco normativo del ordenamiento territorial.

El respecto del principio de la distribución equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo urbano permite regular las transformaciones urbanas e inmobiliarias de forma que estas transformaciones contribuyan a reducir el proceso de segregación socio-espacial de la ciudad, o, por lo menos, no contribuyan a su agudización. En este sentido llama la atención que el proyecto de corredor no contemple expresamente como contribuirá a mitigar, o como evitará agravar los agudos problemas económicos y sociales de su zona de influencia, como por ejemplo la problemática social de los cuartos de azotea, la degradación social, prostitución y tráfico de drogas en la Zona Rosa, o bien el deterioro del parque habitacional.

7.- En segundo término, el respeto del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios permite guiar las políticas urbanas, y en particular los proyectos a cargo de la administración pública. Sin embargo, al no considerar que el mejoramiento de la avenida Chapultepec contribuye a la valorización de las propiedades circunvecinas, el proyecto de corredor incumple con dicho principio. En efecto, socializa el costo que representa concesionar un bien público a particulares, mientras entrega a la propiedad raíz el disfrute de las plusvalías inmobiliarias generadas.

La recuperación de plusvalías inmobiliarias generadas por la sociedad a través de la acción pública (aunque esta se dé bajo la figura de la concesión) es hoy en día una estrategia de financiamiento de la obra pública utilizada en varias ciudades latinoamericanas, y que sin embargo el proyecto de corredor no ha querido utilizar, tal vez por no estar claramente establecidos en la legislación vigente los instrumentos de su implementación, tal vez porque hubiera afectado intereses inmobiliarios y financieros. En todo caso, se trata de una estrategia que es urgente incorporar al marco regulatorio del desarrollo urbano de la ciudad.

8.- Otra modificación al marco jurídico existente refiere a la muy extendida inconformidad de los habitantes de la ciudad en cuanto a estos cambios de usos del suelo que no están contemplados en los programas de desarrollo urbano vigentes; sobre todo cuando se dan en su colonia o barrio, como en el caso de los vecinos de las colonias Roma, Condesa y Juárez, enfrentados al proyecto de Corredor Chapultepec Zona Rosa. En la actualidad, la aprobación de estos cambios de usos del suelo se da en el seno del Comité Técnico de Modificaciones a los Programas de Desarrollo Urbano. Once de sus doce miembros son funcionarios y solo uno representa a los vecinos. Este desequilibrio tensa inútilmente las relaciones entre los habitantes y el gobierno de la ciudad. Este Comité debe ser ciudadanizado, lo que implica su descentralización hacia cada una de las demarcaciones territoriales.

Por otra parte, si bien la legislación actual pareciera limitarse a como se autoriza los cambios de uso del suelo de los predios, el futuro marco normativo debería explicitar que se refiere también a los cambios de uso en los espacios públicos, en particular a los distintos procesos de su privatización. Aunque se sostenga lo contrario, es indudable que el proyecto de “Corredor” Chapultepec-Zona Rosa contempla concesionar usos comerciales privados dentro de la vía pública, y que se trata de un proceso privatizador, si bien distinto a los cierres de calles, con o sin casetas de vigilancia, que han proliferado en muchas colonias y barrios de la ciudad, con la anuencia clientelar de las autoridades delegacionales.

La ciudad no debe seguir perdiendo el carácter público de sus avenidas, calles, plazas y jardines. La escasez de recursos públicos para asegurar su mantenimiento y mejoramiento no puede ser el pretexto para justificar la privatización de su uso, y menos – como en ciertos casos- de su propiedad. Sobre todo cuando recursos hubo (450 millones) para intervenir una vialidad (la calle de Mazaryck) en una de las colonias más exclusivas de la ciudad.

9.- La norma jurídica actual no reconoce con suficiente contundencia el derecho de los habitantes a la preservación de su entorno residencial y de su calidad de vida, derecho plasmado en la Constitución y en varias leyes secundarias. Una consecuencia de ello es que sigue siendo excepcional que las demandas vecinales en contra de violación de los usos del suelo en su barrio o colonia den lugar a un juicio de amparo a su favor; y menos tratándose de obras de infraestructura como “deprimidos” o que por lo general no se han apoyada sobre proceso de participación vecinal alguno, excepto cuando la oposición de los vecinos obliga a ello.

Por lo contrario, son decenas, sino centenares de obras que se han llevado a cabo en contra de las normas de uso de suelo, no solo, o no siempre por la venalidad de los funcionarios públicos, sino también por la misma reglamentación permite iniciar obras mientras corre el juicio, como también autoriza densidades mayores a las permitidas mediante figuras legales que se prestan a una utilización perversa, como el “polígono de actuación” o la “transferencia de potencialidad”.

10.- Una última reflexión y propuesta al legislador. Se ha dicho no pocas veces que el interés de los vecinos, es egoísta e inmediatista, y por ello contrario al interés público de la ciudad y su desarrollo de largo plazo. Y no son pocos los funcionarios públicos que piensa que la participación social constituye un freno a la inversión privada y un estorbo a la eficiencia del gobierno. “¡A más participación menos gobierno!”. “¿Qué quieren los vecinos?” Pregunta públicamente el tecnócrata en turno. Y responde: “¡nada!, que todo siga igual”.

Estas percepciones sobre la participación ciudadana, a veces fundamentadas en experiencias negativas, han impulsada una tendencia consistente en limitar la aplicación de la doctrina de la planeación democrática; así se lo propuso la jefatura de gobierno anterior que logró plasmar en la Ley de Desarrollo Urbano vigente un conjunto de prácticas y de instrumentos que, en los hechos, significan diversas limitaciones a la participación ciudadana en las tomas de decisiones sobre el territorio del Distrito Federal. El caso más representativo de este proceso ha sido la creación de áreas de gestión estratégica.

No viene al caso aquí argumentar que, por lo contrario, una democratización de la gestión urbana abona al desarrollo económico de la ciudad y a una mayor gobernabilidad.

Lo que sí conviene reconocer es que la actual legislación en materia de participación ciudadana del distrito federal adolece de distintas limitaciones que no permiten atender los nuevos desafíos del proceso de urbanización del Distrito Federal. Enumero los que me parecen ser los principales contenidos de una agenda legislativa:

  • Los proyectos estratégicos se inscriben cada vez más ya no en las áreas periféricas, sino en las áreas centrales, en donde la población residente es a veces minoritaria en comparación con la que ahí trabaja o estudia largas horas del día. La reglamentación de la Consulta Pública debe tomar en cuenta esta realidad (capítulo V de la Ley).
  • Dado que no todos los programas y proyectos de desarrollo urbano y/o inmobiliario tienen la misma escala y los mismo impactos espaciales y sociales, es necesario que la legislación precise quienes tienen derecho a participar en el diseño, aprobación ejecución y/o evaluación de qué tipo de programas o proyectos; fijando los umbrales territoriales correspondientes: el Distrito Federal, la demarcación administrativa, el barrio o la unidad territorial. Ello evitará por ejemplo la actual confusión en torno a quién debe consultarse en torno al proyecto Corredor Chapultepec Zona Rosa.
  • La Consulta Ciudadana debe legitimarse a través de un proceso democrático suficientemente informado. Sin embargo, la actual Ley de Desarrollo Urbano, y sobre todo la de Participación Ciudadana en el capítulo de la Consulta Pública no establecen los recursos humanos y financieros que deben invertirse previamente a la consulta misma para la elaboración y difusión de la información referida al objeto de la consulta. Por otra parte, fijan plazos insuficientes para que la ciudadanía convocada pueda hacer una opinión fundamentada.

En síntesis. Si coincidimos en que la función de la urbana es la de diseñar estrategias que permitan construir consensos entre las distintas fuerzas políticas, económicas y sociales alrededor de objetivos de transformación de la ciudad, entonces necesitamos de una nueva Ley de Ordenamiento Territorial con instrumentos que favorezcan la mayor inclusión posible de los actores involucrados. Está estrategia de amplia inclusión de los actores involucrados. Está estrategia de amplia inclusión de los actores económicos y sociales, en beneficio de una mayor gobernabilidad y de un desarrollo de la ciudad más incluyente, debería también plasmarse en una importante revisión de la Ley de Participación Ciudadana.

 

RENÉ COULOMB es Sociólogo y urbanista. Profesor investigador de la UAM-AZCAPOZALCO. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

[email protected]

@ReneCoulomb

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