POR RENÉ COULOMB.
Para no generar falsas expectativas en torno a estos breves comentarios quisiera advertir que no me referiré al diseño mismo del proyecto presentado por la Agencia de Promoción, Inversión y Desarrollo para la Ciudad de México, ProCDMX. Simplemente, comparto la opinión de que una peatonización generosa de la avenida, su arborización, como también una acción que tienda al disfrute visual y ambiental del agua a lo largo de un llamado “parque líneal”, son tres acciones necesarias y suficientes para cuestionar y mejorar la propuesta actual.
En cuanto al automotor que por el momento hegemoniza el uso de la avenida, me referiré a ello más adelante al contrastar el proyecto actual con el proyecto original.
1.- El “urbanismo concesionario” como herramienta de la financiarización del desarrollo urbano e inmobiliario
10.- Es importante entender que la opción que se tomó para el financiamiento del proyecto es la que determina gran parte del mismo, de su diseño y de su implementación. Esta sobredeterminación financiera del proyecto se inscribe dentro de una corriente globalizada de financiarización del desarrollo urbano e inmobiliario que, en el caso del corredor cultural Chapultepec-Zona Rosa, tiene que analizarse en todas sus implicaciones. En efecto, la decisión de no comprometer recursos públicos en el diseño y en la realización del proyecto llevó a la necesidad de atraer recursos privados, los cuales requieren, aunque sean concebidos como “capital de riesgo”, de un retorno económico suficiente no solo para
1) recuperar las sumas invertidas (se habla de mil millones) sino también para
2) obtener una ganancia similar a la que se obtendría en otros campos de la economía y las finanzas (digamos, de forma conservadora, un 15% anual).
11.- Este nuevo urbanismo está floreciendo también en otras latitudes, particularmente en ciudades con gobiernos marcadamente neoliberales, y que podamos calificar como “urbanismo concesionario”, o de concesión. Este nuevo urbanismo – que se presenta con la ventaja de suplir la escasez de recursos públicos – presenta importantes desventajas y efectos perversos.
11.1 En primer término, en el “urbanismo concesionario” son los inversionistas concesionarios (en este caso el Grupo Financiero INVEX) que deciden desde los profesionistas a contratar para la elaboración del proyecto hasta cuáles son los usos del suelo más apropiados, su distribución espacial, su intensidad de uso, todo ello en función de un objetivo prioritario, que es la recuperación de la inversión y la ganancia que debe premiar el capital de riesgo comprometido. Y hay que entender que, en el marco de una concesión, es difícil que sea de otra forma.
11.2 En el “urbanismo concesionario” los beneficios para la colectividad no se niegan en sí mismos. Se suele incluso publicitar la búsqueda de los mismos, llámense sustentabilidad, accesibilidad, inclusión, movilidad o calidad de vida, pero la consecución del interés público se queda siempre supeditada al interés privado del inversionista.
11.3 Si la ganancia esperada de la inversión no se realiza, la experiencia nacional e internacional ha mostrado que las pérdidas tienen que socializarse a través de un rescate gubernamental; es decir, el “urbanismo de concesionario” consiste en privatizar las ganancias (cuando las hay) y en socializar las pérdidas (si estas se dan).
11.4 Una cuarta desventaja se refiere a que el compromiso adquirido con el Fondo de Inversión vía la concesión por 40 años del uso y la explotación del polígono del proyecto parece cancelar toda posibilidad de debatir los fundamentos del proyecto; se contempla a lo sumo la posibilidad de algunas modificaciones que no cuestionen la factibilidad financiera de la operación
12.- En contraste conviene aquí recordar que el artículo 3° de la Ley General de Asentamientos Humanos establece que el desarrollo urbano debe tender a mejorar el nivel y la calidad de vida de la población urbana mediante el desarrollo socioeconómico sustentable y , entre otras estrategias, “distribuyendo equitativamente los beneficios y cargas del proceso de urbanización”. La pregunta es si el “urbanismo concesionario” es compatible con esta doctrina de equidad establecida en la Ley.
13.- En el caso del proyecto del corredor cultural Chapultepec-Zona Rosa la cuestión de cómo se distribuyen los beneficios y cargas del proyecto refieren, entre otros elementos, al hecho de que (de hacerse con éxito) la rehabilitación de la avenida beneficia, a los propietarios del suelo y de los inmuebles de la zona; incluso desde antes del inicio de las obras. En este sentido, es preciso que se reconozca el hecho de que un objetivo subyacente a la puesta en valor de la avenida Chapultepec es la valorización de su entorno edificado y la consecuente generación de plusvalías inmobiliarias. Este propósito, al cual se alude en la Declaratoria de Necesidad para el otorgamiento de una concesión, publicada el 19 de mayo de 2014 en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, no ha sido hasta ahora analizado en la presentación pública del proyecto, aunque no ignorado seguramente por parte de los inversionistas. Es decir, la cuestión de la generación de plusvalías, y de su apropiación por parte de los propietarios del suelo y de los inmuebles es, como lo voy intentar explicar a continuación, un elemento central para fundamentar una alternativa al proyecto actual.
2.- Necesidad de inscribir el proyecto dentro de la problemática de la zona que está impactando
20.- El polígono de 116,000 m2 concesionado se limita a la vialidad de la avenida y calles adyacentes y se considera que la creación ahí de lo que se llama una “calle completa” tendrá un “impacto positivo en la imagen urbana de la zona, elevando la plusvalía y coadyuvando al desarrollo de zonas mixtas” (declaratoria de necesidad). Sin embargo, al no incluir la zona directamente impactada por el proyecto dentro del polígono se demerita la perspectiva integral del objetivo que la Declaratoria de Necesidad dice perseguir, a saber: “mejorar las condiciones de la zona que genere una nueva percepción y reconocimiento social como área habitacional, cultural y de servicios”.
21.- Es decir al no considerar que el espacio público no existe sin el espacio construido (sesgo por cierto bastante común en proyectos urbanísticos actuales), el proyecto se desentiende de su impacto urbano y ambiental, en particular, del destino de las plusvalías inmobiliarias que estará generando.
22.- En el proyecto original que encargó en enero de 2012 FONATUR al grupo consultor CEDUV SUMA y que se presentó en noviembre de 2012 al Gobierno del Distrito Federal, a través de la 3 secretaría de Turismo, planteó efectivamente una intervención en la avenida Chapultepec pero en el marco de un proyecto integral centrado en la regeneración de la colonia Juárez, conocida como Zona Rosa y que la Secretaría de Turismo el GDF denominaba “Programa parcial de Desarrollo Turístico para el corredor Paseo de la Reforma Zona Rosa”. En contraste, en su versión actual el proyecto del corredor cultural Chapultepec-Zona Rosa se inscribe dentro de un abandono de la planeación urbana en pro de lo que se ha también dado por llamar un “urbanismo de proyecto”. Los proyectos por sí mismos, sin planes estratégicos que los articulen corren el peligro de quedar aislados, de generar impactos negativos no deseados, o de suscitar una evaluación negativa de los mismos por parte de la opinión pública.
23.- El proyecto original planteó de forma integral la creación de una Área de Gestión Estratégica, figura prevista en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. La propuesta respondía a que la Zona Rosa cuenta con la infraestructura, servicios, equipamientos, accesibilidad y transporte que la hace factible de convertirse en una de las principales centralidades de la Ciudad de México, pero que, en paralelo, era necesario resolver un proceso de marcado deterioro económico, social, ambiental y urbano de la zona.
24.- La filosofía de la operación incluía, revitalizar la función habitacional de la zona (solamente 10,000 habitantes, con un potencial de alrededor de 50,000) e impulsar la zona como un espacio multicultural, cosmopolita, con expresiones tecnológicas, arquitectónicas, artísticas y culturales vanguardistas (como lo fue en algún momento de su historia); un espacio caracterizado por la pluralidad e integración social, y la calidad de vida alcanzada tanto para la población residente como para los habitantes de la ciudad y los turistas. Una suerte de “cluster cultural” para los habitantes de la metrópoli, pero también una suerte de vitrina de las industrias culturales para México y el Mundo. Lo que el proyecto denominaba “rambla cultural” propuesta para la Avenida Chapultepec se presentaba en este sentido como un proyecto “detonador”. Proponía la creación de un paseo, o “rambla”, mandando al subsuelo de la avenida la mayor parte del uso automotor. Asimismo, proponía la generación de 1,892 cajones de estacionamiento subterráneo debajo de la misma avenida (en sustitución de los 80,000 m2 de baldíos estacionamientos actuales en la Zona Rosa)
- Esta visión urbana integral de la propuesta permitía una estrategia de autofinanciamiento para el proyecto de la avenida Chapultepec.
3.- La alternativa: autofinanciamiento público con recuperación de plusvalías inmobiliarias
30.- La estrategia propuesta por el proyecto original y que pareciera estarse negando por parte de los promotores del proyecto actual (“el proyecto va porque va”), consiste en plantear el autofinanciamiento de la inversión por parte del gobierno de la ciudad, mediante el financiamiento de la obra por una parte de las plusvalías inmobiliarias generadas por la revalorización de la avenida. Estamos hablando de un potencial de 320,000 metros cuadrados de nuevas edificaciones con la incorporación al desarrollo inmobiliario de la zona de 29 baldíos o baldíos disfrazados de estacionamientos, 94 inmuebles sub-ocupados y 14 abandonados. Al precio de 20,000 pesos el m2, estamos hablando de un potencial de inversión privada inmobiliaria de más de 6,000 millones de pesos.
Entre paréntesis, que bueno que se plantee reciclar el estacionamiento de la Secretaría de Seguridad Pública, pero esta inversión se va a beneficiar de la puesta en valor de la Avenida, por lo que es correcto que aporte en parte del financiamiento del proyecto. Pero no justifica que tenga 40 años de uso y aprovechamiento concesionado de la misma.
31.- Existen los mecanismos en el Código Fiscal del Distrito Federal (por ejemplo la Contribución de Mejora). Sin embargo, es también cierta la urgencia que sean incorporados a la legislación vigente instrumentos ya existentes en otros países latinoamericanos como Colombia o Brasil, por ejemplos los CEPACs, que son los Certificados de Potencial Adicional de Construcción.
4.- En cuanto a la Consulta Pública 40.- La discusión pública en torno al proyecto del Corredor Cultural Chapultepec-Zona Rosa no es ninguna gracia generosamente otorgada por sus promotores. Es una obligación establecida en la Ley. Esta discusión apenas empieza pues están a la vista varios otros proyectos de la misma importancia. En el centro está la cuestión de si continuamos como gobierno y sociedad, o sea como ciudad de México, de transitar hacia un” urbanismo concesionario” entregado – aunque con buenas intenciones – a la lógica de la rentabilidad de la inversión privada. O bien si no es preferible que inscribamos este y futuros proyectos dentro de una planeación integral y democrática de la ciudad. La Consulta Pública agendada para el 27 de septiembre del presente año debería ser una oportunidad para replantear el papel del gobierno de la ciudad en el diseño y en la implementación de este tipo de proyecto denominados “Zonas de Desarrollo Económico y Social, ZODES.
41.- Los grandes proyectos de inversión que son las ZODES (“Ciudad de la salud”,” Ciudad del futuro”, etc.) a pesar de ser lo que los urbanistas denominamos como “Grandes Proyectos Urbanos, GPU) no están planteadas dentro del Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal vigente, ni en los programas delegacionales o parciales de desarrollo urbano. Tampoco se plantea su publicidad y evaluación por parte de la ciudadanía mediante los instrumentos legales existentes de la planeación democrática. La razón de ello no es producto de ningún capricho: el “urbanismo concesionario” pretende, sin decirlo abiertamente, dar por inútil y caduca la planeación urbana.
42.- Este “urbanismo concesionario”, que suele disfrazarse con concepto modernizante de “urbanismo de proyectos”, está alejado y desconoce el proyecto de “urbanismo democrático” que está emergiendo en distintas países de América Latina, el cual se propone renovar la vieja y anquilosada planeación territorial, que suele limitarse a la zonificación de los usos del selo. Querer sustituir la planeación urbana por un “urbanismo de proyectos” es, no por ser una práctica generalizada en muchos países del capitalismos avanzado, un error; en términos del interés público. Los proyectos por sí mismos, sin planes estratégicos que los articulen entre sí y con el conjunto de una ciudad, corren el peligro de generar impactos negativos no deseados, y por lo general suscitan una evaluación negativa por parte de los habitantes, por su falta de legitimidad. Es la planeación urbana que puede dar esa imprescindible legitimidad a los proyectos, con tal de ser una planeación democrática y participativa.
43.- En ese sentido, preocupa el muy escaso tiempo que se está dando a este debate, a pesar de su carácter estratégica para el futuro de la ciudad. Estamos a escasos diez días de la celebración de la 5 Consulta: este plazo no da para que se pueda dar un proceso democrático suficientemente informado. Por otra parte, no está claro qué relación tiene este proceso de Consulta Pública con la aprobación que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal debe otorgar por Ley a este tipo de proyecto urbano. Además de una preocupante indefinición en torno a qué población debe estar dirigida la consulta (indefinición que está presente tanto en la Ley de Participación como en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal). Mientras esta cuestión se defina legalmente, la prudencia aconseja postergar la celebración de la Consulta.
44.- Estas y otras insuficiencias del marco legal vigente hacen evidente la necesidad de una revisión a fondo de la actual Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, no solo de los artículos 41 y 42 de la misma como lo propone el Jefe de Gobierno, para – entre otros propósitos – incluir las denominadas ZODES en el ordenamiento territorial de la ciudad.
45.- Asimismo, el debate en torno al Corredor Cultural Chapultepec-Zona Rosa apunta a la urgente y siempre postergada revisión del Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, y de los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano. Bienvenidos los debates, como también, por los menos eso quisiéramos los aquí reunidos, las decisiones democráticas para “decidir juntos”, pero sin demagogia.
RENÉ COULOMB es Sociólogo y urbanista. Profesor investigador de la UAM-AZCAPOZALCO. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
@ReneCoulomb
