Por Ignacio Kunz Bolaños
Quisiera empezar diciendo que existen muchas discusiones entorno a la práctica de la planeación territorial, tristemente en nuestro ámbito no las hay, y tampoco hay reflexión sobre el pensamiento y las ideas que subyacen esa práctica. Lo que se imponen son ideas de moda y frases hechas, una de ellas es la que asegura que la planeación debe hacerse de abajo hacia arriba, esto significa que las decisiones deben tomarlas cada una de las comunidades locales, vecinos en el caso de las ciudades, pequeñas comunidades en el caso del medio rural. Esta idea se sostiene, porque ni siquiera se defiende, mas como un posicionamiento ideológico de “miren, soy de izquierda…”, “estoy comprometido con los grupos sociales…”.
Es necesario reflexionar al respecto, si se sostiene la idea de que la planeación debe hacerse de abajo hacia arriba, es porque existe la opción contraria, de arriba hacia abajo. Empecemos por esta última. El objetivo de una planeación de arriba hacia abajo es construir una imagen compartida hacia donde toda una nación o una región debería caminar en cierta armonía. Esto sin duda tiene sus ventajas, principalmente el tener una visión compartida que debemos suponer es razonable y se desprende del interés común, lo que justifica que todos nos alineemos buscando esos objetivos. Existen dos desventajas principales, primero es muy difícil que los diferentes grupos que forman una sociedad compartan tal visión común, o los caminos que deben seguirse para alcanzarla. Por ejemplo, la mayoría de los interesados en el desarrollo urbano coincidimos en que las ciudades mexicanas deberían densificarse en sus áreas más antiguas (todas están mostrando procesos de declinación -pérdida de población- en su interior) pero cuando se plantean las estrategias para lograrlo, no son pocos los grupos vecinales que no quieren que pase nada es sus colonias o barrios; o los inversionistas inmobiliarios que no están dispuestos a pagar los derechos de edificabilidad para desarrollar, mecanismo que asegura que no se desate un proceso de encarecimiento del suelo, como está sucediendo en muchas de las ciudades de México.
La segunda desventaja es que en la planeación de arriba hacia abajo hay riesgo de autoritarismo, al imponer a las comunidades vecinales o locales planteamientos concebidos en niveles generales del análisis, sin que estos sean necesarios para lograr el modelo deseado. Un ejemplo muy claro es establecer usos del suelo específicos a nivel de predio, o normar algunas características de la construcción, lo que se justificaría sólo en ciertos casos por cuestiones de imagen urbana. Este tipo de regulaciones tan específicas suelen considerarse como un “avance” en la planeación, cuando en realidad son imposiciones innecesarias y, en mi opinión, llenas de soberbia.
Por su parte, la planeación de abajo hacia arriba también tiene ventajas y desventajas. Las primeras se refieren, en el nivel individual, a la libertad de todas las personas para decidir ciertos aspectos de sus viviendas o de sus comercios o servicios, siempre y cuando no comprometan el bienestar de la comunidad o afecten derechos de terceros o acuerdos comunitarios. También implica que las comunidades vecinales o locales puedan priorizar los temas que se deben atender sobre la priorización que pueda considerar el planificador. Quizá en una comunidad prefieran arreglar la escuela o el jardín central en lugar de introducir el agua potable a las viviendas (caso real).
Pero existen riesgos de este modelo de abajo hacia arriba, uno de estos riesgos está asociado con un planteamiento derivado de la teoría de juegos: como no existen las soluciones colectivas en que cada actor o individuo satisfaga plenamente sus deseos, se requieren soluciones cooperativas, en las que es necesario que todos acepten parte de los costos o, dicho de otra forma, que cada uno de los participantes sacrifique algunas de sus expectativas para lograr una solución colectiva efectiva. Lo que también suele ser difícil porque siempre habrá actores que no están dispuestos a ceder, porque ignoran que su actitud genera otras posiciones intransigentes de otros actores, lo que resulta en las peores soluciones, en términos de la teoría de juegos, y que no son soluciones en términos de las necesidades sociales.
Una segunda desventaja, más sencilla de entender es que si todas las decisiones se individualizan no se podrá trabajar para construir un desarrollo común, se perderían de vista objetivos generales valiosos que están más allá del ámbito de las comunidades locales.
En México, la planeación de arriba hacia abajo está institucionalizada, o sea, es la legal y la que se aplica, por ello existe un apartado en los programas denominado “Niveles superiores de planeación” que generalmente se limita a enumerar planes de orden superior cuando en realidad deberían identificarse los lineamientos de política que están expresados en esos programas de orden superior con el fin de lograr un alineamiento de objetivos y estrategias. Sin embargo, en el discurso se suele hablar de la planeación de abajo hacia arriba, de que los diagnósticos se deben hacer para cada barrio de la ciudad, lo que por cierto, resulta imposible en ciudades medias y grandes, considerando los tiempos y recursos disponibles, y también porque no existen los mecanismos para conjuntar las propuestas por no tener un marco de referencia compartido. Estos ejercicios llevan a propuestas de más de 40 o 50 estrategias, lo que en el mejor de los casos se puede calificar de ingenuo.
La verdad es que las ventajas y desventajas de un modelo y del otro se compensan, por lo que no sería fácil argumentar para elegir alguno. En ambos hay algo de razón y es posible rescatar lo mejor de cada uno. La solución es compleja, pero existe.
De arriba hacia abajo deben proveerse los principios que subyacen al sistema de planeación y los objetivos generales que responden a una visión de la nación y que estén comprometidos con el interés común, y no deben imponerse lineamientos de política sobre los niveles inferiores de aspectos que no son relevantes para lograr esos objetivos generales. Por su parte, en los niveles bajos de la planeación se debería otorgar libertad a las comunidades locales para decidir qué se debe atender, cómo se debe lograr y en qué términos, siempre y cuando estas decisiones no pongan en riesgo los objetivos generales.
Se trata de reconocer los ámbitos y las escalas en que ciertos objetivos y estrategias son pertinentes, no es una cuestión de uno u otro, es un tema de reflexión y comprensión de las lógicas implícitas en la planeación. Ya es tiempo de renunciar a la adopción irreflexiva de ideas de moda y de los discursos para justificar posiciones.
*Ignacio Kunz Bolaños
Universidad Nacional Autónoma de México
