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Planeación Urbana Incluyente y de Largo Plazo

POR ROBERTO PONCE LÓPEZ.

Recientemente el gobierno del Distrito Federal presentó un proyecto de construcción de un parque elevado sobre Avenida Chapultepec. Posteriormente, se anunció la construcción de otros 10 parques peatonales de características similares al de Chapultepec, distribuidos sobre el área metropolitana. El anuncio ha provocado un debate entre gobierno y opositores al proyecto. En estas líneas no busco ahondar en los argumentos esgrimidos a favor y en contra, sino reflexionar sobre los mecanismos de planeación urbana que el plan Chapultepec deja al descubierto.

El caso de Chapultepec ilustra dos graves deficiencias en el proceso de planeación urbana de nuestra ciudad. En primer lugar, la carencia de un plan de largo plazo, un documento que plasme una visión con objetivos a cumplir en 20 o 30 años en términos de precios de vivienda, espacios públicos, transporte y emisiones de carbono. El proyecto de Chapultepec es un esfuerzo aislado que no se inserta dentro de un plan de largo plazo para la ciudad. No queda claro cómo el proyecto de Chapultepec pueda contribuir a una visión de ciudad ni cuál es dicha visión. En segundo lugar, deja al descubierto la falta de un mecanismo de participación ciudadana en la definición de los planes de desarrollo urbano.  A continuación describo estos dos elementos.

En planeación urbana, las decisiones rara vez son un ganar-ganar. La mayoría de las veces implican una disyuntiva de elección donde la ganancia de una alternativa en cierto atributo implica una pérdida en otro. Proyectos que impulsan un rescate de espacios, transporte, o vivienda social tienen un impacto sobre el conjunto de los elementos urbanos más allá del área geográfica inmediata de acción. Densidad poblacional, precio de vivienda, demanda de transporte, espacios verdes, gentrificación y usos de suelo son interdependientes y están estrechamente vinculados. El impacto positivo sobre alguno de estos elementos puede significar una pérdida en otro componente. Por ejemplo, una decisión de densificar el interior de las ciudades, tendría el efecto positivo de incentivar la viabilidad del transporte público, controlar la expansión urbana y reducir los tiempos de desplazamiento del hogar al trabajo, pero al costo de incrementar los costos de vivienda; mayores precios de vivienda beneficiará a los propietarios, mientras que perjudicará al mercado de renta y a los hogares que busquen adquirir su primer vivienda. Igualmente, dichos efectos tendrán un efecto diferenciado en la geografía urbana. El punto que quiero hacer es que las interacciones entre los componentes del espacio urbano son complejas, haciendo que las decisiones de planeación tengan consecuencias inciertas o difíciles de predecir. Esto se vuelve aún más complicado cuando buscamos predecir los efectos dentro 2 décadas de un proyecto sobre una zona metropolitana, lo cual es algo necesario para tomar una decisión informada.

Una forma de reducir esta incertidumbre es a través de la construcción de escenarios que evidencien claramente los pros y contras de cada estrategia de crecimiento urbano, ayudando a una toma de decisión consciente de los efectos de una política sobre el futuro de la ciudad. Herramientas computacionales y estadísticas conocidas como modelos de Interacción de Uso de Suelo y Transporte (LUTI por sus siglas en inglés) habilitan la construcción de estos escenarios. LUTI buscan capturar la compleja interacción entre densidad poblacional, uso de suelo, transporte y precios de vivienda a través de modelos no lineales y modelos basados en agente. Existen una variedad de herramientas LUTI en el mercado, algunos de uso libre, que han sido calibrados en ciudades alrededor del mundo. Urbansim (http://www.urbansim.org/Main/WebHome ) es considerado hoy en día el esfuerzo más acabado de estas herramientas, de uso libre y disponible en el mercado.

Por otro lado, las herramientas LUTI se han vuelto muy populares porque versiones simplificadas de estas habilitan la participación ciudadana informada en la elaboración de los planes de desarrollo urbano. En otros países, existe una práctica común de planeación denominada Planeación Pública Participativa que consiste en presentar a los ciudadanos una serie de escenarios construidos a través de modelos LUTI, con la finalidad de que den sus comentarios y opiniones para que sean recogidas por el plan urbano. Ciudades que llevan una larga trayectoria en estos procesos de participación consideran hoy en día impensable el lanzamiento de un proyecto que no incluya una participación pública de la ciudadanía a través del trazo de escenarios. Estos procesos llevan tiempo, pero ayudan a transparentar la toma de decisiones y legitimar la elección de un plan, lo cual se traduce en menos obstáculos en la fase de implementación.

Una forma ilustrativa de comprender este proceso de construcción de escenarios y participación ciudadana es a través del ejemplo del plan regional de la Ciudad de Boston, Estados Unidos articulado en 2008. La ciudad nombró un Comité de 25 personas encargado de la elaboración del plan, quienes a su vez eligieron la herramienta LUTI llamada CommunityViz para elaborar 4 escenarios que simularan el efecto de distintas políticas de zonificación y vivienda sobre la zona metropolitana.  Los cuatro escenarios fueron los siguientes. El primero fue “Status Quo”, no cambiar nada, simulando los efectosde la actual política de vivienda dentro de 30 años sobre las finanzas municipales, tráfico, consumo de energía, demanda de agua, espacios públicos, uso de suelo y precios de vivienda. El segundo escenario fue cambio “Poco a Poco”, donde el crecimiento se dirigiría a las mismas zonas que actualmente, pero con ligeras variaciones a un nivel local. El tercer escenario fue “Vientos de Cambio”, donde el crecimiento se reorientaría a un nivel regional. El cuarto fue “Imagina”, donde el nuevo crecimiento de vivienda ocurriría exclusivamente en las zonas actualmente con mayor densidad, prohibiendo la construcción en zonas rurales o de baja densidad. Se organizaron 30 sesiones públicas donde ciudadanos, tomadores de decisiones y expertos se reunieron para observar en la computadora los mapas trazados por los 4 escenarios, viendo cómo sus comunidades se veían afectadas en algunos aspectos y beneficiadas en otros. La herramienta sirvió para explorar visualmente las pérdidas y ganancias que cada política implicaba en el largo plazo en densidad poblacional, tráfico, precio de vivienda, consumo de energía y finanzas municipales, dando realismo al análisis. Finalmente, ciudadanos, expertos y tomadores de decisiones votaron en una asamblea ciudadana de 400 representantes lo que consideraron la mejor opción para el futuro de su ciudad. La decisión fue informada y cuenta con el respaldo ciudadano. Con base en estos resultados, el gobierno elaboró un plan de crecimiento para la zona metropolitana en los próximos 30 años, el cual incluye una serie de 13 estrategias que dan continuidad a dicho plan. Nuevos proyectos deben ajustarse al plan y encajar dentro de alguna de las estrategias de futuro.

El contraste entre el plan de Boston y la toma de decisiones en México ilustra la ausencia de un plan integral de crecimiento de la zona metropolitana del valle de México que enmarque acciones como los parques elevados, así como demuestra la falta de mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones de planeación urbana. La adopción de modelos LUTI permitiría ver el impacto de los parques elevados sobre el espacio urbano entre otros, enriqueciendo la discusión con vecinos, expertos y ciudadanos en general. No se pueden desprender conclusiones confiables a partir de un estudio costo-beneficio, como el encargado por el proyecto de Chapultepec, para tomar una decisión de la viabilidad de construir 10 parques elevados. La oposición al proyecto del Chapultepec ilustra dos cosas. En primer lugar, la ciudadanía, o al menos los vecinos y un grupo de personas interesadas en desarrollo urbano, piden participar y ser tomados en cuenta en la toma de decisión de políticas urbanas. En segundo lugar, es urgente un plan de largo plazo que estructure las políticas urbanas de este y próximos gobiernos de la ciudad. La tecnología a través de modelos LUTI nos puede ayudar a cumplir ambos objetivos.

ROBERTO PONCE LÓPEZ es candidato a doctor en Sistemas de Información Urbanos por el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT). Su investigación es sobre modelamiento espacial de pobreza urbana y segregación económica en las ciudades. Actualmente se desempeña como asistente de investigación en el proyecto “Future Mobility” del MIT, construyendo modelos estadísticos de predicción de precios de vivienda en Singapur. Roberto es maestro en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon y licenciado en Ciencia Política por el Instituto Tecnológico de México. Previamente, se desempeñó como Director de Investigación y Director de Geo-estadística en el área de Opinión Pública de la Oficina de la Presidencia de la República.

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